Señorías; eminentísimo Cuerpo de Letrados de la Cortes Generales; dignísima Federación Española de Municipios y Provincias; excelsos Consejeros y Letrados del más Alto Cuerpo Consultivo; redactores de pago de Anteproyectos legislativos; colegas funcionarios de los Ministerios proponentes: ¿Tan caro y complejo resulta que las leyes que llegan al BOE después, a veces, de casi dos años pasando de mesa en mesa, prevean la debida concordancia de lo nuevo que aportan con lo viejo que dejan?
Siempre entendí el aserto evangélico de que no es bueno echar vino nuevo en odres viejos, pero ya que se remiendan las leyes y que los proyectos pasan por tantas manos curtidas, ¿tan caro está el fijarse un poco para no dejar contradicciones manifiestas o crear dudas interpretativas infinitas al aplicador jurídico?
Pongo algunos ejemplos y únicamente a cuenta de la reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre. Pero conste que el problema –como la calidad de las normas- no se circunscribe a lo que sólo es un botón de muestra y, además, viene de lejos.
Me centro, por querencia académica, en las degradadas o amenazadas entidades de ámbito territorial inferior al Municipio. Como todos sabemos, tras protestas y alegaciones, al final se ha creado una dualidad diferenciada en estas organizaciones –las que preserven la personalidad y las que van a carecer de la misma-, que ha de tener efectos jurídicos ya que la personificación, además de la identificación fiscal, permite la titularidad de bienes o la legitimación procesal, entre otros muchos activos jurídicos. Pero, de entrada, a unas y a otras se las ha expulsado del elenco de entidades locales del artículo 3.2 de la ley básica.
Pero con respecto a las potestades, el legislador ha creado con su incomprensible decisión de no tocar el artículo 4 de la ley básica, una situación rayana en lo esperpéntico. Recuérdese que, tras enumerarse las potestades, presunciones y prerrogativas de los entes locales territoriales, el número 2 de dicho artículo 4, señalaba y sigue señalando que
“Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación…”
Si ya no son Administraciones Públicas, ¿cómo van a gozar de potestades y privilegios exorbitantes? La única regla posibilista de interpretación de esta falta de concordancia en la reforma, es, acogiéndose a la literalidad del precepto subsistente, entender, como parecen obligar algunos Estatutos de Autonomía, e incluso la jurisprudencia constitucional, que difícilmente esta uniformidad supresora del carácter de entidad puede ampararse en el paraguas de lo básico, con lo que esas “leyes de las Comunidades Autónomas” preverán, como venían haciendo, estatus administrativos con sus eventuales potestades, para las entidades inframunicipales de su territorio.
Y más lamentable e imperdonable (dado que el tema de las mayorías sí se ha tocado en una nueva Adicional 16ª) es la no actualización del artículo 47.2 de la Ley 7/1985, cuando señala que,
“se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos en las siguientes materias: …b) Creación, modificación y supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 de esta ley”.
Artículo que ha desaparecido. Por tanto, a la vista de esta falta de concordancia en la que ha incurrido, por partida doble, el legislador de 2013, no puede alabarse, ciertamente, el celo de los intervinientes en la redacción y aprobación de la ley ni, mucho menos, la calidad y claridad de la norma en esta delicada cuestión.
Y, en fin, pese a que el legislador de 2013 consideró necesario modificar expresamente, a través de la Disposición final primera, el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, para introducir en el apartado segundo del artículo97, apropósito del procedimiento para monopolizar las actividades reservadas del artículo 86 de la Ley 7/1985, la expresión “se recabará informe de la autoridad de competencia correspondiente”, no tuvo la misma preocupación actualizadora a la hora de modificar –o derogar- los artículos38 a45 del citado texto refundido. Preceptos que, aunque supletorios de la eventual legislación autonómica, contienen previsiones sobre las competencias, órganos, constitución, límites territoriales y supresión de las entidades locales de ámbito inferior al municipio. En este caso, o, inconscientemente, el autor de la norma de 2013 reconoce que serán las Comunidades Autónomas quienes regulen plenamente el estatuto de unas entidades a las que el Estado ha privado de su condición de Administraciones, con lo que el texto refundido sería inocuo como mera previsión supletoria, o bien dejó a criterio del operador jurídico y de los tribunales el dar por hecho y evidente que la Disposición derogatoria de la nueva Ley había arrumbado con lo previsto en el texto de 1986.
La citada derogatoria, aunque en principio genérica, sí muestra, en cambio, interés en aclarar qué ha eliminado del ordenamiento:
“A la entrada en vigor de esta Ley quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a o contradigan lo en ella establecido. En particular, quedan derogadas la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público”.
Poco interés y acierto técnico ha exhibido el legislador con las entidades menores, más allá de prohibirlas para el futuro como sujetos de derecho, privarlas del carácter de entidades locales y hacerles pender la espada de Damocles de su supresión si fracasan en la presentación de las cuentas en plazo.
Pero aún cito otro ejemplo, entre muchos: como es sabido con la supresión del número 3 del artículo 85 de la ley básica local por la reforma de 2013, desaparece -¿ultraliberalismo?-, la limitación de la gestión indirecta para los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad. Bien: suprimida esta excepción de la ley, es defendible que no haga falta explicitar, partiendo de la disposición derogatoria, que la misma previsión, contenida en el artículo 43.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de1955, ha pasado también a mejor vida. Pero ¿qué sucede con el artículo 275.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, de 14 de noviembre de 2011, no expresamente derogado por la Ley 27/2013? Se trata de un precepto básico, conforme a la Disposición Final segunda del propio Texto refundido y referido al contrato de gestión de servicios públicos a celebrar por todos los sujetos concernidos por el ámbito subjetivo de la norma. ¿O vamos a interpretar que las Administraciones Locales se salen de esta pauta básica? ¿O que la supresión en la Ley 27/2013 no ha servido de nada? ¿O que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ha derogado lo previsto, también, para el Estado, las Comunidades Autónomas y sus organismos? Todo disparates, por cierto.
Repito: una Ley que en su tramitación, iniciada formalmente el 13 de julio de 2012 –y antes, incluso-, pasó por más manos que la falsa moneda y recabó las opiniones y consejos más autorizados, ¿no pudo disipar cuidadosamente cuestiones a la par tan sencillas de resolver y tan importantes para las Administraciones y sus funcionarios?
