La reciente publicación de la Ley4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas ha provocado un cataclismo en materia de vivienda protegida. La disposición adicional segunda del citado texto supone y supondrá la voladura controlada de las ayudas públicas estatales anteriores al Plan de Vivienda 2013-2016, no así de aquellas ayudas establecidas específicamente por las Comunidades Autónomas. Ahora les toca mover ficha.
Esta disposición afectará a todas las ayudas que se deriven de planes anteriores al Plan de Vivienda actual, ya sean ayudas a la subsidiación de los prestamos, ayudas estatales directas a la entrada (AEDE), y subvenciones. Además supondrá la desaparición de la renta básica de emancipación (RBE).
Lo primero que choca es la ausencia de justificación en la exposición de motivos, una medida de tales consecuencias económicas merecería de argumentación por parte del legislador. La exposición de motivos de una norma responde al principio general de necesidad de justificación de todas las actuaciones públicas y debería contener como mínimo la situación que pretende modificar y las razones para ello.
La repercusión presupuestaria para el Estado es evidente. En la actualidad el presupuesto del Ministerio de Fomento destina algo más de 690 millones de euros a financiarla RBE, subsidiación de préstamos y otros apoyos a la vivienda, entre los que se incluyela AEDE (partida 17.261N.782). Dentro de esta partida, el importe asignado a la subsidiación de los préstamos asciende a 205 millones de euros. Ahora bien, dado el momento de ejecución presupuestaria en la que nos encontramos, este recorte tendrá sobre todo repercusiones en presupuestos futuros.
En una primera lectura se puede extraer que existen ayudas que se mantienen en los términos que se establecen, (subsidiaciones y AEDE), otras que desaparecen el 6 de junio y otras que desaparecerán cuando sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan de Vivienda 2013-2016, situación que se producirá con la entrada en vigor de una Orden dela Ministrade Fomento en el BOE.
La problemática que provocará esta medida es difícil preverla a priori, pero intuyo que será mucha. Su interpretación dará lugar a notables discusiones, que en algunos casos, dada la cuantía de las subvenciones afectadas, acabará ante los tribunales.
Dada la enorme casuística del recorte, me propongo centrar el presente comentario en las ayudas que se suprimen, recogidas en el apartado c).
Lo primero que destaca es la utilización de una cláusula residual como mecanismo de supresión. En principio, este sistema no debiera plantear problemas, pero no es seguro, veamos. Del Plan de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012 se mantienen las ayudas del programa de inquilinos (sección 1ª del capítulo II del título II) y del programa RENOVE (sección1ª del capítulo IV del título II) y las ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana (capítulo III del título II). Hasta aquí parece que sin problemas, pero ¿se mantiene el programa de ayudas para la erradicación del chabolismo? Opino que sí porque en este caso el legislador al enunciar las ayudas que se mantienen no utiliza el término programa sino el de ayudas a las áreas, ¿y las ayudas a la eficiencia energética para la promoción de viviendas? Pienso que no porque en este caso el término utilizado es el de programa. Por último, ¿Cuáles son las ayudas de rehabilitación aislada que se mantienen? ¿Se refiere a las ayudas a la rehabilitación aislada de viviendas unifamiliares del artículo 62 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, lo que sería una redundancia porque están englobadas en el programa RENOVE o a las ayudas del Plan de Vivienda 2005/2008, ya desaparecidas en aplicación de sus propias transitorias? Quizá exista una interpretación que se me escape.
Una de las subvenciones que habrá desaparecido en el momento en que estas líneas vean la luz es la ayuda a la promoción de vivienda protegida para alquilar recogida en el Plan de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012.
Este tipo de promoción supone la construcción de unas viviendas cuyo destino durante un plazo mínimo, ya sea 10 o 25 años, será el arrendamiento. Con la finalidad de incrementar este parque de viviendas el Plan de Vivienda 2009/2012 estableció un sistema de ayudas formado por la subsidiación del préstamo y por ayudas directas al promotor, ayudas que fueron posteriormente disminuidas por el Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre. Esta es la situación anterior al 5 de junio.
La Ley4/2013 ha suprimido las ayudas directas no así las subsidiaciones que se mantienen en aplicación del apartado a) de la disposición adicional.
Antes de comenzar, quiero enfatizar que el presente comentario no pretende ser una defensa de los intereses de los promotores sino una simple reflexión sobre las consecuencias drásticas que provocará la aplicación de esta medida. El problema surge por la propia dinámica de esta materia, que establece un procedimiento altamente complejo.
En términos generales, se puede decir que el procedimiento comienza con la presentación por el promotor de una solicitud de calificación provisional en la que se detalla el proyecto que pretende acometer. Si la Administración no observa deficiencias otorgará la calificación provisional, momento a partir del que el promotor puede solicitar financiación por medio de un préstamo convenido, el cual resultaba mas beneficioso que uno libre en cuanto a condiciones de amortización y tipo de interés. Con la financiación obtenida, el promotor ejecuta la obra, y una vez acabada se dirige ala Administraciónal objeto que compruebe lo construido y le otorgue la calificación definitiva, que es el documento que determina la adquisición de la condición de vivienda protegida durante un plazo de tiempo y el sometimiento de las viviendas al régimen jurídico de las viviendas protegidas. Una vez obtenida la calificación, el promotor solicita las subvenciones previstas legalmente, que en el caso de promociones a 25 años oscilaban entre 160 y 270 euros por metro cuadrado de superficie útil computable, lo que puede suponer, por ejemplo, en la construcción de 45 viviendas con una superficie media de60 metros cuadrados de superficie útil, una subvención que oscile entre los 432.000 y 729.000 euros.
Teniendo en cuenta la dinámica anterior, a nivel dialéctico, podemos plantearnos qué ocurrirá con aquellas promociones que en la actualidad se están construyendo y para las que el promotor ha efectuado sus cálculos económico-financieros teniendo en cuenta la situación existente en el momento en que solicitó la calificación provisional. La problemática es posible sintetizarla en las siguiente cuestión ¿Cuándo surge el derecho a la subvención, con la calificación provisional, con la calificación definitiva, con la solicitud o hay que esperar a la concesión de la misma?
Antes de comenzar, advertir al lector que la tramitación de las subvenciones de los planes estatales de vivienda corresponden a las Comunidades Autónomas, habiendo introducido cada una de ellas singularidades en su gestión, de manera que lo que a continuación se dice no es de plena aplicación a todas aunque sí en términos generales.
La calificación provisional y definitiva se configuran con actuaciones técnicas que determinan la adquisición por una vivienda de la condición de protegida, lo cual constituye requisito previo y necesario para la solicitud de la subvención, pero que sin que conlleven el derecho a su concesión. Una vez obtenida la calificación definitiva se podrán solicitar las subvenciones estatales, de manera que aquellos promotores que el día de 6 de junio, día de entrada en vigor del recorte, tengan calificación definitiva y no hayan solicitado las ayudas públicas las perderán. Es mi opinión, seguro no hay unanimidad.
A este respecto, recomiendo la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2012, presentado por la Asociación Empresarial Sevillana de Constructores y Promotores de Obras contra el Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre.
¿Y que ocurre si las han solicitado pero el 6 de junio no han obtenido la concesión? ¿La solicitud de la subvención otorga algún derecho?
A esta pregunta respondela LeyGeneralde Subvenciones, que establece que las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente ala Administración, mientras no se haya notificado la resolución de concesión, lo que permitiría concluir que solo cuando sea notificada la resolución de concesión el beneficiario tendrá un derecho a la subvención concedida.
Pero este supuesto presenta una particularidad,la Administraciónha derogado, suprimido en la terminología dela Ley, la norma que hace las veces de convocatoria con anterioridad a que se resuelva la concesión. A este respecto se ha defendido que en caso de anulación de una convocatoria con anterioridad a su adjudicación, dado el carácter de invitación de la convocatoria, ésta no es vinculante parala Administración, que podrá anularla o modificarla.
No participo de esta tesis, entiendo que la libre revocabilidad de la convocatoria de subvenciones no es posible. El Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de noviembre de 2003, en un supuesto con cierto paralelismo al que nos ocupa, señaló que el establecimiento de las subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional dela Administración, pero una vez que la subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad, comienza la regla y el reparto, de manera que cuando la subvención se ha creado, con determinadas características y límites, se ha de estar a esa regulación y a su cumplimiento, de acuerdo con los principios de legalidad, de seguridad y hasta de ordenación económica y de actos propios. Continua esta sentencia diciendo que cuandola Administraciónregula y hace pública una convocatoria de subvenciones, el particular que ha solicitado la subvención en la forma y plazos exigidos, tiene derecho a obtener la subvención siempre que cumpla las condiciones en ella establecidas, y sila Administracióntras regularla y convocarla la altera está en buena medida revocando un acto declarativo de derechos y al tiempo está afectando a los interesados que la habían solicitado y que tenían derecho, no mera expectativa, a obtener la subvención si cumplían las condiciones exigidas.
No obstante, en este caso la supresión de la subvención se ha producido por una Ley, lo que provocará que el problema de su posible efecto retroactivo, contrario al artículo 9.3 dela Constitución, deba ser enjuiciado por el Tribunal Constitucional y no por la jurisdicción contenciosa.
En cualquier caso y con independencia de que los futuros fallos judiciales confirmen la corrección de la norma, hubiera sido deseable que el legislador hubiera examinado los problemas de transitoriedad que la disposición adicional segunda puede originar y resolverlos, no dejar su solución al intérprete.
