Medidas cautelares y planeamiento urbanístico

Medidas cautelares y planeamiento urbanísticoCualquier ciudadano conoce el viejo adagio “más vale mal acuerdo que buen pleito”. En general es cierto, es preferible alcanzar un acuerdo que todas las partes en conflicto juzguen razonable, aun cuando implique recíprocas renuncias, que caer en manos de un sistema judicial que, aun sostenido por voluntariosos funcionarios, dista mucho de ser lo rápido que las efectivas exigencias de justicia parecen demandar. No es justicia, en muchas ocasiones, la justicia tardía. Es más, a veces, para los beneficiados por una decisión urbanística ilegal la deriva judicial de los conflictos, cuando no se adoptan medidas cautelares tendentes a impedir la consolidación de la situación fáctica objeto de discusión haciéndola irreversible, no es sino un coste colateral que el tiempo, y la impotencia administrativa, subsanarán.

En algún comentario anterior ya expuse algunas de las consecuencias de la exasperante lentitud de la justicia en relación con el urbanismo. Recuérdese, a este respecto, cómo la normativa procesal  contencioso-administrativa trata de atajar prácticas administrativas tendentes a eludir el cumplimiento de las sentencias dictando a tal efecto cuantos actos administrativos resulten pertinentes. Actos que, según está declarando el Tribunal Supremo conforme a la ley, incurren en nulidad de pleno derecho. Actos, sin embargo, que son el resultado de la impotencia administrativa para ejecutar sentencias tardías que se proyectan sobre hechos consumados que, además, afectan frecuentemente a muchas personas que no han sido los que generaron el inicial conflicto ni obtuvieron el lucro correspondiente al mismo.

Ante tal situación sólo la efectiva adopción de medidas cautelares que impidan la consolidación del daño, la consumación de hechos que tienen consecuencias jurídicas que se extienden como mancha de aceite o la incorporación a la propiedad de valores directamente derivados del planeamiento puede resultar realmente eficaz. Y es que sólo en casos extremos se adoptarán medidas de restauración de la legalidad por parte de una administración que, normalmente, es la que ve cuestionados en sede judicial sus propios actos, que fueron los que proporcionaron cobertura a la actuación en cuestión. Y no sólo es la administración la que promueve la legalización evitando la demolición, pues también los tribunales parecen caer en la tentación de “subsanar”. Tal es el caso de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008, que anula un auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictado en ejecución de Sentencia, mediante el cual se habría la puerta a la legalización judicial de una gasolinera cuya autorización había sido anulada por infringir el retranqueo exigible teniendo por ejecutada la Sentencia mediante la acreditación de la modificación por la Administración del título anulado y del retranqueo exigible. Dice el Tribunal Supremo que “aceptar –o simplemente insinuar- en este momento tal posibilidad de legalización no resulta de recibo, pues la concreta –hipotética y futura- ubicación de la estación de servicio que se apunta no puede ser considerada como un aspecto accesorio y sin significación jurídica en el marco de las condiciones contenidas en la autorización”. La autorización inicial, por cierto, se otorgó el 4 de octubre de 1999, la gasolinera se ejecutó y, hoy por hoy, no ha sido demolida por cuanto el apartado tercero del fallo de la Sentencia declara “no ejecutada la sentencia de 23 de enero de 2002 hasta tanto no se proceda al absoluto derribo de la estación de servicio construida al amparo de la autorización anulada”. Afortunadamente en el caso se vendía únicamente carburante y no inmuebles, pues de lo contrario en autos estaría personada no la competencia del titular de la gasolinera litigiosa sino la correspondiente asociación de compradores afectados.

La anterior es una prueba más de la conveniencia de la tutela cautelar efectiva. Posiblemente de haberse suspendido la eficacia del acto de 1999 en vía administrativa o contencioso-administrativa la gasolinera litigiosa estaría hoy funcionando legalmente. Su titular y la administración autorizante habrían actuado de manera diligente para lograrlo. Quizá por ello, y aun cuando sea atendiendo a la jurisprudencia general sobre medidas cautelares al uso, el Tribunal Supremo apunta a su adopción en supuestos cuyo final intuye cualquier conocedor de las dinámicas habituales del urbanismo. Bastan para demostrarlo dos nuevas y recientes sentencias. En la primera, Sentencia de 24 de julio de 2008, muy general y en la que el objeto del recurso no son tanto cuestiones de ordenación cuanto el establecimiento del sistema de actuación de expropiación, el Tribunal Supremo aplica de manera rigurosa su jurisprudencia al caso de autos ratificando el criterio de la Sala de instancia contrario a la suspensión del planeamiento. En la segunda, en cambio, Sentencia de 17 de julio de 2008, el Tribunal Supremo estima un recurso de casación interpuesto contra un auto que denegó la suspensión cautelar de la aprobación de un plan especial de reforma interior. Y lo cierto es que esta segunda Sentencia, muy interesante a mi juicio, matiza, y mucho, los términos en que ha de aplicarse la jurisprudencia sobre medidas cautelares en el urbanismo en base a los siguientes argumentos:

1) No existe obstáculo legal alguno a la suspensión del planeamiento urbanístico en tanto norma reglamentaria conforme al régimen general de las medidas cautelares.

2) El conflicto se produce entre dos administraciones, la autonómica, que promueve la suspensión y el recurso contencioso, y la local. El Tribunal Supremo considera que “esta concurrencia de intereses públicos representados por ambas Administraciones –local y autonómica- constituye una circunstancia que forzosamente ha de influir en la ponderación de intereses afectados” que exige la adopción de medidas cautelares. Apunta el Tribunal Supremo que “el cotejo de los intereses públicos en conflicto oscila, en esta línea de razonamiento, entre no paralizar la actividad municipal de ejecución del planeamiento permitiendo el desarrollo de sus previsiones, y evitar la consumación, mediante la transformación o mutación de la realidad física del terreno, de los efectos de disposiciones generales que pudieran no ser conforme con el ordenamiento jurídico”.

3) La doctrina legal sobre la presencia de un interés público intenso en el caso de la suspensión de normas reglamentarias, no impide la suspensión de tales normas, y, en todo caso, ha de ser matizada en los términos que expresa la Sentencia: “Las peculiaridades propias de las disposiciones generales en este ámbito sectorial del urbanismo, en el trance de adoptar la decisión cautelar de los instrumentos de planeamiento, ha de valorar –de modo detallado y cuidadoso- la trascendencia y consecuencias prácticas a las que conduce la medida. En este sentido, la experiencia ha demostrado que la importación sin matices de tal doctrina general sobre la presencia del interés público en las disposiciones generales, en el ámbito del urbanismo, ha ocasionado situaciones indeseables, que solo pueden superarse mediante un análisis preciso y minucioso de las circunstancias del caso y de las consecuencias que comporta. A lo que debemos añadir que tales peculiaridades se agudizan, insistiendo en los antes expuesto, cuando la actuación de la Administración local –autora del acto de aprobación del plan- es cuestionada por otra Administración Pública, como sucede, en este caso, con la Junta de Andalucía cuya actuación pretende también proteger el interés público”.

Parece ser el inicio de una rectificación, una matización al menos, de la aplicación al planeamiento urbanístico de la jurisprudencia sobre medidas cautelares. Parece ser, a mi juicio, un camino nuevo para lograr la primacía del interés general en el planeamiento urbanístico en línea con lo establecido en la nueva normativa estatal. Veremos.

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Julio Tejedor Bielsa

Acerca de Julio Tejedor Bielsa

Julio Tejedor Bielsa es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza. Durante los últimos años ha ocupado diversos cargos políticos. Es autor de diversas obras de referencia sobre el Estado autonómico, derecho deportivo, ordenación del territorio, urbanismo y política de vivienda.

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  • Una respuesta a Medidas cautelares y planeamiento urbanístico

    1. Enrique Naya Lopez dice:

      Justicia tardia es un topico. Justicia ineficaz es una contradicción en los terminos, implicita, pues si tener toda la autoridad del Estado no funciona ¿que puede funcionar?.
      Disiento del por lo demas, brillante compañero. No abundan aquí estudios sobre sociología de las decisiones judiciales, salvo alguna excepción centrada en el Derecho Privado- pero puedo aportar mis conclusiones como perito a ambos lados del conflicto: la pretendida coordinación entre potestad prejudicial en forma de adopción en instancia de medidas cautelares e interdicción de los incumplimientos urbanisticos NO FUNCIONA NI FUNCIONARÁ porque el Magistrado de Sala Ponente del recurso, no quiere que funcione.

      La unica persuasión que puede admitir es el seudocriterio de autoridad de que la iniciativa en la solicitud judicial de medidas provenga de Cuerpos de Funcionarios-Letrados, pero ya de por só que es anómalo que adopten una postura procesal activa en nuestros foros.

      Creo que sencillamente se considera por el Magistrado-Juez que los grandes intereses economicos en conflicto, y el doble problema de que tendría que decidir ante una posterior petición de ejecución provisional de obligaciones de hacer o abstención, cuando el veneno de nuestra Jurisdicción es el incumplimiento de las ejecuciones de las resoluciones finales del proceso, implica que tomen el camino mas sencillo: sencillamente no hacer nada y desestimar las peticiones de adopción de medidas.

      Este criterio general solo suele ceder cuando estamos ante una demolición ordenada por las AAPP: entonces se trae a colación argumentos practicos siempre bienvenidos.

      Sin embargo el INTERES GENERAL SIGUE SIENDO EL TITULO PRIMORDIAL DE LAS AAPP, antes, durante y despues de la sempiterna tutela de la Jurisdiccion revisora.

      Ahi está el quid iuris de la general falta de aplicación de los reglamentos urbanisticos y su sistematica inexigencia de responsabilidades.
      El urbanismo y otras llamadas pomposamente

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