Los contratos administrativos especiales. Su delimitación

Los contratos administrativos especiales. Su delimitaciónEn la web de Noticias Jurídicas, publicamos hace unos meses (abril) el artículo titulado “La frontera entre el contrato administrativo especial y el contrato privado celebrado por una Administración Pública. El criterio de la directa o inmediata satisfacción de una finalidad pública”, el cual en este momento -aún en los albores de la aplicación de la LCSP- tenemos a bien traer a colación en una versión ligeramente resumida del mismo.Partimos del art. 19.1.b LSCP, que establece que “tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública … Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley”.

Entre los tres criterios de calificación de un contrato como administrativo especial, pondremos el acento en que, a nuestro juicio, ofrece mucho mayor juego así como dudas interpretativas: el de la satisfacción directa o inmediata de una finalidad pública.

Vaya por delante, en primer lugar, un doble matiz que presenta el art. 19.1.b LCSP en relación al antiguo art. 5.2.b) TRLCAP:

1. Para que un contrato pueda tener la calificación de “administrativo”, debe ser celebrado por un ente (público) al que la propia LCSP otorgue la consideración de Administración Pública. Es decir, debe tratarse de un ente de los referidos en el art. 3.2. LCSP.

2. A pesar de que un contrato -objetivamente- satisfaga de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de una Administración, debe considerarse privado si tiene atribuido expresamente tal carácter conforme al art. 20.1.2º párrafo LCSP.

Hechas estas puntualizaciones debemos afirmar que, un contrato a priori privado (compraventa, donación, arrendamiento…) que, no obstante, integre en su causa una finalidad pública de la específica competencia de la Administración contratante –entendida en sentido amplio, de modo que abarque “competencia pública”, “servicio público” y “fin de interés público”-, y además lo haga de manera no sólo directa e inmediata, sino también inequívoca, principal (sin que pueda aparecer como prestación “accesoria”) y vinculada o integrada en el propio objeto contractual, tiene la consideración objetiva de administrativo especial.

Como dispone la Sentencia de 17/02/1997, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Granada, (Sala de lo Contencioso-administrativo), “Frente a la tesis de que el contrato verbal de arrendamiento de local de negocio, que ahora vuelve a analizarse, consiste en una relación negocial de naturaleza privada -sostenida por la Ilma. Audiencia Provincial de Granada, en su S 30 de septiembre de 1991, en la que pretende encontrar apoyo el actor para el sostenimiento de su pretensión-, esta Sala estima que, comportando todo contrato administrativo la puesta en juego del interés público, no puede ponerse en tela de juicio que el fondo de la relación contractual que es objeto de estudio representa una actividad justificada por razones específicas de interés público, al tener su causa en una mejor atención de los recintos monumentales de que se trata, resolviendo un problema de servicio en favor de los visitantes, especialmente en épocas veraniegas. Dicho de otro modo, la vinculación del contrato suscrito con el desarrollo de un servicio público es clara y terminante, por lo que precisa una especial tutela, como exigencia de la actividad específica del órgano administrativo que interviene en el contrato, sin que pueda obviarse, además, el carácter de bien de dominio público del recinto en que está ubicado el local”.

No obstante, no debe fomentarse una interpretación extensiva de los criterios contenidos en el citado art. 19.1.b LSCP a fin de reconsiderar todos los contratos que celebre la Administración como “administrativos”. Más bien al contrario, la necesidad de que concurran los requisitos que exige la ley (inmediatividad y satisfacción directa del interés público), interpretados por la doctrina y la jurisprudencia en el sentido expuesto, nos obliga a formar un juicio interpretativo ad hoc, en cada caso concreto. Desde este criterio, bastante claro si se maneja adecuadamente, no cabe duda, por ejemplo, de que una compraventa de parcelas con destino a la construcción en las mismas de viviendas de protección pública es un contrato administrativo especial (por mucho que la mera compraventa lo sea privado. Ahora bien, no cabe reconducir el criterio de la finalidad pública al absurdo de que, visto que el fin de cualquier acto o actuación administrativa (incluidos sus contratos), es el interés público, no existiría per se el contrato privado de la Administración. Al fin y al cabo los ingresos obtenidos por cualquier venta o derecho susceptible de contraprestación (su precio) no son sino ingresos presupuestarios, y estos siempre tienen su contrapartida en un gasto también presupuestario, es decir, se destinan a inversiones o servicios públicos. No cabe duda de ello, pero resulta sencillo argumentar que este tipo de contratos no son administrativos, sino privados –porque de hecho, lo son-. Si desconocemos la actividad, el servicio, el destino último de la contraprestación (inmobiliaria, económica, prestacional) derivada del contrato en el momento de celebrarlo, y éste no es administrativo típico, sin duda es privado. Insistimos una vez más en la necesidad de vislumbrar, desde el momento inicial, la finalidad pública integrada en la causa y en el objeto del contrato, el cual tiene su razón de ser precisamente en la satisfacción –directa, inmediata, clara, terminante, inequívoca, principal y de la específica competencia de la Administración- de dicha finalidad.

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Víctor Almonacid Lamelas

Acerca de Víctor Almonacid Lamelas

Víctor Almonacid Lamelas es Secretario de la Administración Local, categoría superior; Secretario General del Excmo. Ayuntamiento de Picanya (Valencia) y Máster en Nuevas Tecnologías en la Administración Pública. Es autor de numerosos artículos y publicaciones.

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  • 4 respuestas a Los contratos administrativos especiales. Su delimitación

    1. Augusto Cordero Ceballos dice:

      En las Corporaciones Locales esta modalidad se convierte en la “puerta de salida” o solución práctica ante la desaparición del arrendamiento administrativo que preveía el Reglamento de Servicios y la redacción original de la Ley 7/85 (Concesión, Arrendamiento y concierto) es la típica para el Café Bar de una piscina etc, no se si alguien opina algo distinto.[b][/b][u][/u][u][/u]

    2. Me gustaría comentar una serie de dudas que tengo en cuanto a la aplicación práctica de la nueva Ley de Contratos del Sector Publico

      De acuerdo con el articulo 126.1 de la nueva Ley de Contratos los procedimientos para la adjudicación de contratos de las Ad. Públicas a excepción de los negociados que se siguen en casos diferentes a los establecidos en los apartados 1 y 2 del artículo 161 se han de anunciar en el Boe si bien en los supuestos de entidades locales, entre otros, se puede sustituir tal publicidad por la que se realice en los Boletines Provinciales o . Añade dicho artículo a continuación que “Si los contratos estan sujetos a regulación armonizada la licitación se ha de publicar, ademas en el Diario Oficial de la Unión Europea sin que en este caso la publicidad efectuada en los diarios ogficiales autonomicos o provinciales pueda sustituir a la que se haya de hacer en el Boletín Oficial del Estado.”

      Ante este panorama normativo mi duda es la siguiente¿Que ocurre en aquellos supuestos en los que se aplica
      el procedimiento negociado en supuestos distintos a los establecidos en el articulo 161 1 y 2 ( Ejemplo contrato de suministros al amparo de lo dispuesto en el articulo 157 letras a b c d e f y su cuantia supera el umbral del articulo 15 b de la Ley esto es que por la cuantía de dicho contrato si esta sujeto a regulacion armonizada. ¿Y es que se podria dar el caso de contratos adjudicados por procedimiento negociado sin publiidad que por su cuantía estan sujetos a regulacion armonizada y no se publicasen? No iria ello en contra de las directivas europeas? ¿ O es que acaso la primera regla del articulo 126.1 cede en aquellos supuestos en que por la cuantia estan sujetos a regulacion armonizada con independencia si se ha utilizado el procedimiento negociado? Dicho de otra manera la regla de que no se publican ni en el Boe ni en DOUE los procedimientos negociados que se sigan en supuestos diferentes a los previstos en el articulo 161 1 y 2 no se aplica en aquellos`procedimientos negociados que se sigan en caso distintos a los estabecidos en los apartados 1 y 2 del articulo 161 cuando por su cuantía estan sujetos a regulacón armonizada?

      Siguiendo en la misma linea me planteo que sentido tiene lo dispuesto en el articulo 161.2 de la Ley de Contratos del Sector Publico cuando habla de que en los contratos no sujetos a regulación armonizada que se puedadn adjudicar por procedimiento negociado porque su cuantía es inferior a la indicada en los artículoso 155d 156b 157f 158e y 159 cuando con carácter necesario un contrato que se pueda adjudicar por procedimiento negociado por su cuantía necesariamente no estara sujeto por su cuantia a regulacion armonizada al ser la cuantía del negociado inferior siempre a los contratos de regulación armonizada

      Por último y sin animo de extenderme agradecería que alguien me pudiese proporcionar una referencia doctrinal o jurisprudencial clara acerca de la distinción entre contrato de servicios y contrato de gestión de servicios públicos. Tradicionalmente habia sostenido que la distinción se basaba en atención al destinatario del servicio. Así en el contrato de servicios el destinatario del servicio era la administracion(un contrato de limpieza de las dependencias municipales) y por contra en el contrato de gestión de servicios públicos el destinatario era la colectividad o los ciudadanos usuarios del servicio(Ejemplo Un contrato de limpieza de los espacios publicos-limpieza viaria). No obstante
      me han comentado que dicha distinción es incompleta y que los criterios para distinguir uno y otro contrato serian si se exige tarifa o no al usuario, si al contratista se le paga un precio unico por la prestacion o en cambio se le retribuye en funcion del uso del servicio por los ciudadnos, la intensidad del principio de riesgo y ventura.?
      En este sentido ¿un contrato de recogidad de basuras donde la adjudiccatario se le paga una cantidad anual a tanto alzado sin que su retribucion la abonen los usuarios y sin que la misma dependa de la cantidad de basura recogida seria un contrato de gestion de servicios publicos o de servicios?

      Agradecería que alguien comentase la cuestiones planteadas

    3. Tengo una duda.
      El supuesto es el siguiente:
      Empresa pública municipal (100% capital público municipal) quiere ceder un espacio (reverso) en formato ticket de acceso para que una empresa pueda publicitarse, es decir hay una cesión de un espacio a cambio de un precio que la empresa privada pagará a la publica.
      Por la cuantia que se quiere solicitar más de 20ooo € no puede ser un contrato menor, por lo que hay que ir a licitación creo que a un negociado sin publicidad porque no llega a 60000 €, pero no se como calificar el contrato no es un servicio de publicidad, porque no se publicita a la empresa publica, no es un suministro porque el precio no lo paga la empresa publica, ¿puede que sea un contrato privado?

    4. eva parra dice:

      Estoy preparando oposiciones de administrativo y no logro una respuesta concreta a un pregunta de examen: En un ayuntamiento, un contrato de obra será SIEMPRE un contrato administrativo?

      Entiendo que al ser un contrato típico de obra y realizado por una Administración pública NO puede ser privado, pero me rebaten diciendo que una reparación en un bien patrimonial podría ser contrato privado.

      Me gustaría aclarar este punto pues ha sido motivo de debate con el preparador y no consigo aclararlo. Muchísimas gracias.

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