Transparencia y protección de datos: criterios generales y aplicaciones prácticas

¿Deben facilitarse, conforme a la normativa estatal y autonómica de transparencia y acceso a la información, la información sobre identidad y retribuciones de los empleados públicos?

Se trata de un asunto complejo. Ha de partirse de algunos datos jurídicos.

En primer lugar, de la regulación en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LT), que se encuentra ya en vigor y es de aplicación respecto de todas las Administraciones territoriales e institucionales y también de las empresas o fundaciones de capital mayoritariamente público.

En esta ley básica se prevén dos mecanismos de publicidad, la “pasiva”, es decir, aquella que tiene su origen en la solicitud de una determinada información por parte de cualquier persona, con un plazo de un mes para su otorgamiento. Y la “activa”, esto es, la que los sujetos obligados deben poner a disposición de cualquiera, sin previa solicitud, a través de internet, en sus portales de transparencia.

En ambos casos, uno de los límites que juega es el referido a la protección de datos, previsto en el artículo 15 de la citada Ley. La regulación legal distingue, en sintonía con lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (LOPD), y su reglamento de desarrollo, diferentes categorías de datos.

Por una parte, datos especialmente protegidos –es la terminología de la LOPD– de ideología, afiliación sindical o política o creencias religiosas. En estos casos, la regla es la prevalencia de la protección de datos frente a la transparencia, salvo que el solicitante cuente con el consentimiento expreso y por escrito del afectado o éste los hubiera hecho manifiestamente públicos con anterioridad (por ejemplo, el caso de la pertenencia a un sindicato de un representante sindical). El mismo régimen siguen los datos especialmente protegidos referidos a salud o vida sexual, o infracciones penales y administrativas cometidas, salvo que en estos casos el consentimiento no ha de ser necesariamente escrito y se prevé también la publicidad cuando así lo establezca expresamente una ley.

En el polo opuesto se encuentran los datos meramente identificativos, relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano – identidad, cargo, dirección postal y electrónica, número de teléfono–, respecto de los cuales prevalece como norma general la transparencia, salvo que en el caso concreto prime la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos (sería el caso, por ejemplo, de los datos de localización de una funcionaria bajo régimen de protección por ser víctima de maltrato de género, o, el caso de funcionarios de prisiones que han sido objeto de amenazas).

La gran banda intermedia entre los datos especialmente protegidos y los meramente identificativos es la que plantea las mayores dificultades, y en estos casos, la normativa sobre transparencia llama a ponderar, por una parte, el perjuicio que le causaría al afectado la divulgación de información sobre su persona, y, por otra, la relevancia del conocimiento de dicha información para la ciudadanía. La Disposición adicional quinta de la LT prevé que en el ámbito estatal los criterios de aplicación de estas reglas sean adoptados conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD).

Expuesto este régimen general, estamos ya en condiciones de dar cuenta de algunas aplicaciones prácticas. En una entrega ulterior nos referiremos a la polémica sobre el tratamiento que ha de recibir la información sobre identidad y retribuciones de empleados públicos, que bien merece una atención monográfica. Ahora nos vamos a referir a algunos supuestos concretos:

Una cuestión que se ha planteado es si cuando se facilita una información, sea por publicidad pasiva o activa, en que aparece el DNI y la firma de una autoridad o funcionario público deben omitirse estos datos. En su Criterio interpretativo 4/2015, de 23 de julio, el CTBG considera que debe omitirse en la información a facilitar el dato del DNI de los cargos y empleados públicos o de personas que se relacionan con la Administración, puesto que es un dato vinculado a la persona en sí, no en su específica condición laboral, cuyo conocimiento puede ser objeto de uso fraudulento por terceros. Respecto de la firma manuscrita, considera que aunque en el caso de los cargos y empleados públicos puede facilitarse, porque está vinculada a la autentificación de la información, una buena práctica sería omitirla y sustituirla con una mención de constancia de la firma en el original.

En diversas resoluciones de reclamaciones, también ha ido sentando el CTBG otros principios, como el de que hay derecho a conocer la identidad de las autoridades y empleados públicos que asisten a reuniones oficiales y de las personas físicas que actúan en ellas como representantes de intereses, sean empresas o organizaciones sin ánimo de lucro (por todas, Resoluciones 171, 281 y 491/2015); las resoluciones de compatibilidad del ejercicio de cargos públicos y actividades privadas, con nombres y apellidos, sin que baste la anonimización o la sustitución por las iniciales, sea mientras están en servicio activo, sea, si son altos cargos, durante el período de dos años establecido por la normativa sobre incompatibilidades (Resolución 470/2015), a las estadísticas de aprobados y suspendidos de examinadores de tráfico, sin mención de su identidad (Resolución 358/2015) o a los expedientes de otras personas que concurren con el solicitante en un proceso competitivo para el ejercicio de un empleo público (Resolución 4/2016, en sintonía con el Informe de la AEPD 178/2014), entre otros. Ha denegado por el contrario el acceso a datos relativos a expedientes disciplinarios, incluso cuando el solicitante de la información es el propio denunciante (Resolución 258/2015, reiterada en otras Resoluciones posteriores), por tratarse, como hemos apuntado, de un dato especialmente protegido, el relativo a infracciones administrativas, y carecerse de cobertura legal para su difusión. O en un caso en que se ha solicitado información sobre los méritos de personas a las que se han concedido la orden del mérito policial, al razonar que son datos personales, de personas identificadas, si aparece el nombre, o identificables en todo caso, en caso contrario, que pueden poner en riesgo su propia vida e integridad física (Resolución 490/2015).

Son supuestos singulares, como singular habrá de ser la ponderación en cada caso. Dentro de unos años se habrá llegado a un trenzado de casos que nos dará una panorámica cada vez más completa que se pueda usar a modo de mapa para la difícil (y apasionante) tarea de resolver cada conflicto que plantea la delicada cohabitación entre la publicidad y la privacidad.