¿Son eficientes las subvenciones públicas? El ejemplo de la rehabilitación

Estamos pasando una etapa difícil en la que el control del déficit público es una de las máximas que rige la gestión de la Administración, en la que los ingresos son escasos y en la que el control del gasto es una obsesión. Es en momentos como este en los que conviene reflexionar sobre los mecanismos de la acción pública y sobre su eficiencia como elementos transformadores de la sociedad.

Si acudimos a los presupuestos de las distintas Administraciones Públicas nos encontramos con que los capítulos dedicados a subvenciones ocupan una parte muy relevante. Atendiendo a la relevancia de las subvenciones dentro del presupuesto de las Administraciones públicas resulta pertinente, en estos momentos de penuria económica, reflexionar sobre si las subvenciones públicas son eficientes o, al menos, lo son tanto como debieran.

Si consideramos que la eficiencia en la utilización de los recursos públicos exige la obtención de un máximo de resultados posibles con el mínimo de los recursos disponibles, cabe preguntarse sin tal principio concurre en la gestión de las subvenciones públicas.

Dada la amplitud del concepto de subvención acotaré la reflexión a aquellas concedidas como consecuencia de la realización de una actividad, como por ejemplo la rehabilitación de una vivienda o la adquisición de un electrodoméstico.

Antes de entrar de lleno en la cuestión, conviene establecer unos conceptos básicos en materia de subvenciones que nos servirán de guía. La subvención es una entrega de fondos de forma gratuita sin contraprestación por parte del beneficiario que se efectúa para la realización de una actividad futura (subvención ex ante) o en atención a una actividad ya realizada (subvención ex post), y que puede ser entregada con anterioridad a la realización de la actividad (subvención prepagable) o después de realizada (subvención pospagable).

La cuestión que planteo es la eficiencia de dos tipos de subvenciones; primera, las subvenciones que se conceden cuando la actividad ya está realizada y, segunda, las subvenciones que se abonan a su beneficiario cuando ya está realizada la actividad.

Es claro que una subvención que se concede después de realizada la actividad (ex post) solo beneficiará a aquellos que contaron con suficientes recursos para ello, pero sin que beneficie a aquellos que, aún cuando estando interesados en la realización de la actividad de que se trate, no pudieron realizarla por falta de medios económicos.

Esta misma reflexión es aplicable respecto de aquellas subvenciones que se conceden antes de realizada la actividad (ex ante), pero que se abonan después de pagada la misma (pospagable).

En todos estos casos, la subvención más que constituir un instrumento público que facilite la realización de una actividad por parte de aquellos que cuentan con recursos escasos viene a constituir un premio o recompensa a la realización de dicha actividad. Premio que favorece en exclusiva a los que contaron con recursos para ello.

A mi juicio, y seguro que no es opinión pacífica, la subvención debe facilitar en primer lugar la realización de la actividad que se considera de interés general por parte de aquellos que sin la misma no pueden realizarla.

Planteada la cuestión en estos términos, veamos, a título de ejemplo, qué ocurre con la subvenciones a la rehabilitación de viviendas.

En la motivación de las distintas subvenciones que existen en materia de rehabilitación siempre se argumenta el número elevado de viviendas que no cuentan con ascensor o que plantean notables problemas de mantenimiento. Si analizamos estas viviendas nos encontraremos con que en la mayoría de las ocasiones pertenecen a personas con escasos recursos económicos, a personas que no cuenten por si solas con suficientes recursos para acometer las rehabilitaciones necesarias. Estas son las viviendas y beneficiarios que deben tener prioridad en la concesión de las subvenciones existentes.

Las subvenciones se vienen percibiendo por sus beneficiarios, singularmente las comunidades de propietarios, una vez efectuada y pagada la rehabilitación, lo que supone que la necesidad de financiación que plantea una rehabilitación concreta se extienda a su totalidad. Esto supone que solo aquellas comunidades que cuenten con financiación para abonar la rehabilitación podrán ser beneficiarios de las subvenciones.

Situación distinta se produciría si las subvenciones se percibiesen anticipadamente, lo que disminuiría la necesidad de fondos para acometer una rehabilitación concreta.

Esta entrega anticipada sería posible si las subvenciones se configurasen como prepagables, esto es, subvenciones que se perciben por sus beneficiarios con anterioridad a la realización de la rehabilitación y con anterioridad al gasto correspondiente.

Esta opción es perfectamente acorde con la normativa en materia de subvenciones siempre que así se recoja expresamente en la correspondiente convocatoria. Expresamente el Reglamento de la Ley General de Subvenciones establece que es posible aplicar el pago anticipado cuando los beneficiarios de las subvenciones no dispongan de recursos suficientes para financiar transitoriamente la ejecución de la actividad subvencionada.

Este planteamiento se recoge en la convocatoria de algunas subvenciones en las que se permite el pago anticipado, total o parcial, de la subvención. No obstante, la exigencia de aval financiero que garantice los fondos entregados anticipadamente hace inviable en la práctica tal anticipo. Es fácil comprender que difícilmente se concederá aval a una comunidad de propietarios que no cuente recursos para financiar una obra.

Ante este planteamiento, los defensores del estricto cumplimiento del gasto público alegarán que la entrega de subvenciones sin aval disminuirá la eficacia de las subvenciones en cuanto se concederán y abonarán subvenciones a beneficiarios que no lleven a cabo la rehabilitación proyectada. Este argumento, entendible desde el punto de vista de la salvaguarda de los fondos públicos, es posible desvirtuarlo estableciendo la entrega de fondos al beneficiario previa justificación de la realización parcial de la obra rehabilitadora. También esta opción se recoge expresamente en la Ley General de Subvenciones, al permitir la realización de pagos fraccionados que respondan al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose en una cuantía equivalente a la justificación presentada.

Se trataría de trasladar a la gestión de las subvenciones públicas la mecánica de funcionamiento de los contratos públicos que permite el abono del precio de forma parcial previa certificación de obra. Esta mecánica permitiría que se entregasen al beneficiario de la subvención, sin aval alguno, aquellos fondos que correspondiesen a una obra realmente ejecutada.

Es mas, entiendo que esta mecánica sería aún más ágil si se conjugase con la cesión del derecho de cobro de la subvención al constructor ejecutor de la obra, lo que le permitiría ir percibiendo de forma directa, gradual y acompasada a la ejecución, el importe efectivamente realizado de la obra.

En definitiva, esta gestión de las subvenciones públicas posibilitaría, por un lado, asegurar parcialmente el cobro al constructor de la obra lo que incidiría en su predisposición a la ejecución, y, por otro, disminuiría la necesidad de financiación de las comunidades de propietarios.

En conclusión, si no modificamos el sistema de gestión de las subvenciones nos encontraremos con que, agotado el crédito destinado a las subvenciones, el número de viviendas que realmente necesitaban una rehabilitación sigue en unos porcentajes inasumibles.