¿Qué se prorroga en un presupuesto prorrogado?

En estos momentos el Estado y muchas Comunidades Autónomas están trabajando en la prórroga del presupuesto 2016, situación motivada en gran medida por el retraso en la formación del nuevo gobierno y por la demora en la concreción de los importes correspondientes al Sistema de Financiación Autonómica para 2017.

Recordemos que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas comunicó el 6 de octubre de 2016 a las Comunidades Autónomas los datos provisionales de las entregas a cuenta del Sistema de Financiación Autonómica para el 2017 y que los  objetivos de estabilidad presupuestaria (0,6% PIB), de deuda para los ejercicios 2017-2019 y la regla de gasto para el ejercicio 2017 (2,1%) se han fijado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del 2 de diciembre de 2016.

Todo ello ha puesto en marcha el mecanismo de la prórroga presupuestaria, figura que se recoge en el artículo 134.4 CE en los siguientes términos:

Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

Y que se desarrolla en el ámbito estatal por el artículo 38 de la Ley General Presupuestaria, precepto cuyo contenido se ha trasladado a las distintas leyes de finanzas autonómicas sin mayores modificaciones.

Artículo 38 Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado

1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín Oficial del Estado».

2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.

3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

Lo primero que debemos tener claro es que la prórroga del presupuesto se produce de forma automática, sin que sea necesaria norma alguna que lo decrete. En palabras del STC 3/2003, de 16 de febrero, la prórroga se produce “ex constitucione”. Por ello, las normas que en forma de real decreto (Estado), decreto (Asturias, Castilla León, Castilla La Mancha, etc.) u orden (Baleares y Aragón) se han ido aprobando a lo largo de estos últimos años cada vez que se producía una prórroga presupuestaria simplemente han servido para regular la gestión del gasto durante el periodo de prórroga.

En este contexto, cuando se produce una prórroga una de las cuestiones que más dudas plantea es la concreción de los créditos presupuestarios que se prorrogan. El artículo 38 LGP señala que del presupuesto inicial del ejercicio anterior no se prorrogan los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que hayan finalizado en el ejercicio cuyo presupuesto se prorroga o para obligaciones que se extingan en el mismo. Parece claro pero no lo es tanto como ahora veremos.

La cuestión está en los medios de comunicación; al respecto un periódico económico de hace unos días, al analizar las consecuencias de la prórroga del presupuesto del estado para 2017, señalaba que “Por ejemplo, respecto a una partida de gasto fijada para 2016 y que ya se cumplió, como la restauración de una carretera, ese gasto no puede volver a hacerse, porque, obviamente, ya ha sido realizado. Y tampoco podría destinarse a otro fin.”

Entre la doctrina que ha estudiado el tema, que no es mucha por desgracia, destaco la tesis de Alejandro Menéndez Moreno que, después de poner de manifiesto la oscuridad del artículo 38.2, entiende que «No obstante, parece claro que no se prorrogan los créditos para gastos que, por su singularidad, se acometen en el año natural y de una sola vez, como podría ser la compra de un elemento de transporte, y tampoco los destinados a gastos que una vez producidos no son susceptibles de renovación, como podrían ser los destinados a gastos de una carretera ya terminada de construir«.

Sobre la misma cuestión José Pascual García entiende que “En consecuencia, la única interpretación posible es que la exclusión solo afectará a los créditos para aquellos gastos que, por su singularidad, se acometen de una sola vez, como podrían ser los gastos para la realización de una muestra o un exposición singular y determinada o los que una vez consumados no son susceptibles de renovación. En cierto modo, se trata de extraer las consecuencias del principio de especialidad cualitativa. Si los créditos se otorgan para una finalidad determinada y ésta no subsiste, resulta superfluo que el crédito permanezca”.

De lo anterior concluyo que lo relevante es la finalidad del gasto, no su clasificación económica como gasto corriente o inversión. Si el crédito financia un gasto que se agotó en el ejercicio precedente no procederá su prórroga. Existen ejemplos que no plantean dudas: supongamos un programa presupuestario cuyo objeto es financiar una exposición universal, es fácil entender que se entenderá agotado con su finalización; o si un crédito financia la compra de un camión, también es fácil entender que se agotará con la compra del camión.

Pero fuera de estos ejemplos de manual, las conclusiones ya no son tan evidentes.

Supongamos un programa de actuaciones en materia de infraestructura de carreteras que incluye entre las mismas la construcción de una carretera dentro del capítulo VI (a nivel dialéctico omito que en este caso existirá un crédito plurianual) ¿Debemos entender que el programa ha concluido con los kilómetros construidos en el ejercicio que se prorroga o, por el contrario, ha de entenderse vigente el programa mientras no se acabe la carretera y, por tanto, cabe entender que se prorroga ese crédito? En este caso entiendo que lo más razonable es interpretar que ni el programa (actuaciones en materia de infraestructura de carreteras) ni la actuación concreta (construcción de la carretera X) han finalizado. Pero ¿Y si la construcción de la carretera finalizó con el presupuesto que se prorroga? En este caso, la respuesta es más dudosa ya que la actividad si ha finalizado; no obstante, sigo entendiendo que sigue procediendo la prórroga del crédito del capítulo VI ya que el programa no ha finalizado en cuanto sigue siendo necesaria la construcción de nuevas carreteras; solo no procedería la prórroga si no fuese necesario construir más carreteras dando por finalizado el programa.

El asunto se complica un poco más si tenemos en cuenta que un mismo programa se financia con créditos de varias aplicaciones presupuestarias y que una misma aplicación puede financiar varios programas. A todo ello hay que añadir que el presupuesto aprobado por el parlamento lo es a nivel de vinculación, no de forma desagregada.

En cualquier caso, es solo una opinión y seguro que discutible.

Como puede apreciarse las dudas son evidentes. Como prueba dos ejemplos: por un lado, se ha llegado a sostener por la Administración de una Comunidad Autónoma que nada cabe oponer a la prórroga de la subvenciones nominativas si éstas tienen por objeto financiar actividades de interés público con vocación de permanencia; mientras, por otro, se ha sostenido en un informe de intervención que la prorroga excluye a todos los créditos del capítulos VI por el mero hecho de constituir gastos de capital.