En el reparto de la publicidad institucional entre los diferentes medios de comunicación concurren todas las circunstancias que llaman a extremar la transparencia, la objetividad y el control: se trata de un gasto de una cantidad importante de fondos públicos que va a parar a medios de comunicación, constituyendo una parte muy significativa de sus ingresos con un riesgo cierto de reparto con criterios políticos.
En los últimos dos años ha habido muy diversos desarrollos significativos en esta materia que nos permiten prever con optimismo una mayor transparencia y control de la objetividad del reparto de la publicidad pagada con el dinero de los ciudadanos. La normativa y la jurisprudencia se han dotado de armas para este combate. En este post nos dedicaremos a la transparencia y en otros posteriores me referiré a los criterios de reparto y a las vías de control.
La normativa sobre publicidad institucional se integra por la Ley estatal 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional (LPCI) y por las Leyes autonómicas.
El artículo 14 LPCI prevé la elaboración por el Gobierno de un informe anual de publicidad y comunicación audiovisual en el que se incluyan todas las campañas institucionales, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y los planes de medios correspondientes, que se remite a las Cortes Generales y se pone a disposición de todas las organizaciones profesionales del sector. Una disposición similar luce en diversas Leyes autonómicas. Ahora bien, estos informes, a lo sumo, desglosan la inversión en publicidad institucional y comercial entre los distintos soportes, pero no entre los diferentes medios de comunicación, donde está el quid de la cuestión de la atribución con criterios objetivos o, por el contrario, de afinidad política.
Pues bien, para conocer este dato, y hasta tanto no haya un cambio en la normativa sobre publicidad institucional, la normativa sobre transparencia y acceso a la información pública está llamada a constituir el instrumento clave. En efecto, la Ley estatal de transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, LT) y las leyes autonómicas sobre transparencia han aportado elementos que llaman a una transparencia total del reparto de la publicidad institucional entre los diferentes medios de comunicación.
Las nuevas Leyes de transparencia hacen hincapié en la relevancia de la publicidad activa en internet sin necesidad de previa solicitud de la información más relevante para posibilidad el control de la actuación y el gasto público, entre la que se encuentran todos los contratos, convenios y ayudas (no sólo a aquellos cuya publicidad está prevista en la legislación que regula estas modalidades de actuación ni limitada a los extremos en ella prevista). Al ser preceptos básicos se aplican a todas las Administraciones públicas de cualquier ámbito territorial e incluyen claro está, la información relativa a los contratos de servicios de publicidad y a cualquier convenio o subvención a medios de comunicación. Es cierto que muchos de estos contratos se llevan a cabo a través de agencias de publicidad, de tal modo que la publicidad activa no alcanza a la información del reparto posterior de la publicidad entre los distintos medios de comunicación. Se presentaron durante la tramitación del proyecto de Ley estatal enmiendas en este sentido, que no fueron aceptadas, por los Grupos parlamentarios socialista y Entesa pel Progrés de Catalunya. En todo caso, la práctica totalidad de las leyes autonómicas han dado tal relevancia al conocimiento de este género de contratos que han previsto expresamente la publicidad activa en materia de publicidad institucional, unas de forma genérica, referida al gasto público en este tipo de publicidad (como las de Navarra, Extremadura, Andalucía, Murcia, Castilla-León o Andalucía, si bien en este último caso su propia Ley de Publicidad Institucional establece una especial transparencia para las contrataciones y ayudas relacionadas con la publicidad institucional) y otras especificando que ha de incluirse el reparto entre los diferentes medios de comunicación (como las de Aragón, Canarias, Cataluña o la Comunidad Valenciana). En cuanto a las ordenanzas locales, las hay también que se mueven en previsiones generales de publicidad del gasto público realizado (como la de Sevilla) y las que prevén una publicación pormenorizada, que incluye la relación de medios y soportes (como la de Madrid).
Deben hacerse varias precisiones adicionales. En primer lugar, que esa publicidad es adicional a la que prevé la normativa sectorial en materia de contratación o subvenciones, lo que resulta lógico dado que la publicidad en este caso tiene una finalidad distinta, ya que está dirigida a la ciudadanía en general, como medio de transparencia, participación y control democrático a cuyo servicio se encamina la LTBG. En segundo lugar, que toda la información sobre contratos, convenios y subvenciones que no se relaciona en el mencionado artículo puede ser objeto de solicitud en ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el capítulo III de la LT. Es decir, que se trata de una relación de informaciones que necesariamente deben publicarse sin solicitud previa, que no excluye, por supuesto, solicitar cualquier información adicional (p. ej. acceso al plan de medios presentado por la agencia de publicidad donde figuran con detalle las inserciones previstas en cada medio). En tercer lugar, que conforme al artículo 10.2 LTBG, junto a la información incluida en el listado de la propia Ley, debe ser objeto de publicación “la información cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia”, de tal modo que, de no publicarse la información sobre el reparto de la publicidad institucional entre los diferentes medios, y los convenios y subvenciones a los mismos en aplicación del artículo 8.1.a), b) y c), habría de serlo en virtud del citado artículo si fuera objeto de solicitudes reiteradas.
Pues bien, en fechas muy recientes se ha dictado la primera resolución del Consejo de Transparencia en esta materia, que apuesta con contundencia por la transparencia de la publicidad financiada con fondos públicos. Se trata de la resolución de 20 de julio de 2015 (R/0148/2015). La resolución advierte que la información solicitada se refiere a campañas realizadas en años anteriores por lo que no puede alegarse un perjuicio económico o comercial respecto de contratos ya concluidos. Y respecto a si dicho conocimiento podría perjudicar las campañas que se desarrollen en el futuro, se remite al propio Preámbulo de la LT y su apuesta por el conocimiento de cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones como presupuesto para una sociedad que demanda participación y rendición de cuentas. El pronunciamiento no se limita, pues, como podría haber hecho, a afirmar que no concurre ningún límite y, en particular, la protección de los intereses económicos y comerciales, por tratarse del conocimiento de campañas pasadas sino que, voluntariamente, trasciende el caso concreto y sienta principios generales que apuestan de una forma nítida y decidida por la prevalencia de la transparencia en el reparto de la publicidad entre los diferentes medios de comunicación. El pronunciamiento, pues, es contundente y de alcance general.
