IV – LAS SENTENCIAS
Se resuelve en primer lugar el PO 457/09, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2, mediante sentencia número 310/2010, de 14 de octubre. Como ha quedado expuesto, el contenido de esta sentencia es reproducido literalmente por las sentencias que resuelven el resto de los procedimientos. Ya se ha dicho que estas sentencias estiman los recursos interpuestos por las empresas de transporte y anulan las resoluciones de la Tesorera Municipal manteniendo de alta en el Padrón del Impuesto los vehículos de las referidas empresas de transporte, cuyos permisos de circulación se habían domiciliado en otros municipios, y liquidando las cuotas del IVTM correspondiente a estos vehículos.
Veamos los razonamientos que sirven de fundamento a las sentencias para estimar los recursos interpuestos. Se pronuncian en primer lugar sobre la competencia del Ayuntamiento de Pedrola para llevar a cabo la inspección del IVTM -cuestionada por algunas de las empresas recurrentes-, argumentando lo siguiente: “Aun cuando en asuntos similares, no en este caso en concreto, se invoca la falta de competencia del Ayuntamiento de Pedrola para llevar a cabo la Inspección y posterior liquidación, al tratarse de vehículos cuyo domicilio está en otro ayuntamiento, ello supone hacer supuesto de la cuestión, pues si lo determinante del pago es el domicilio de la sociedad que, según el Ayuntamiento, es el que debe determinar lo que figure en el permiso de circulación, y si se intenta escapar del mismo por un fraude de ley, es claro que sí que tendrá competencia para hacerlo.
Por el contrario, si no es así, la falta de competencia irá unida al fondo del asunto. Por ello, en definitiva, se debe examinar sin son ajustados a derecho los cambios de domicilio, no habiendo lugar en este caso a suscitar la imposible incompetencia municipal para llevar a cabo los actos recurridos”
Es decir, en principio se reconoce la competencia del Ayuntamiento de Pedrola para realizar la actividad inspectora con el fin averiguar las condiciones en las que se producido el cambio de domicilio en los permisos de circulación de los vehículos. En otro de los fundamentos de las sentencias se reproducen parcialmente varias sentencias dictadas por tribunales superiores de justicia para llegar a la
conclusión de que todas ellas “… consideran que el criterio formal determina el pago en el ayuntamiento del domicilio que figure en el permiso de circulación, y siendo claros los términos, la interpretación, conforme al artículo 12.2 LGT – sentido jurídico, técnico o usual, según proceda- lleva a concluir que lo determinante es lo que figura en el permiso de circulación”.
Ahora bien, se reconoce la peculiaridad de la controversia suscitada en estos asuntos respecto a las cuestiones controvertidas resueltas en las sentencias que se invocan. Se dice al respecto que “… los casos examinados por la jurisprudencia son casos incidentales y aislados, en los que un particular ha cambiado de domicilio pero no ha hecho el cambio de domicilio en el permiso de circulación, considerándose que se debe aplicar el criterio formal, mientras que en este supuesto estamos ante un cambio deliberado y masivo, buscando sin duda, nadie lo ha negado, un trato fiscal mas favorable en ayuntamientos con tasas menores” Partiendo, pues, de la singularidad del asunto se plantean en las sentencias que se comentan las siguientes cuestiones:
“La primera es si dado que la ley permite trato fiscal diferente, con posibilidad tanto de incremento hasta el doble del tipo como de bonificaciones, se puede considerar ilícito o fraudulento buscar un ayuntamiento más económico. La segunda es si para tal búsqueda es preciso establecer un mínimo requisito formal, como la apertura de una oficina. La tercera, si realmente hay una relevancia material respecto de empresas de transportes en relación con la domiciliación, ya que si la justificación del Impuesto puede estar en «compensar» al Ayuntamiento por el uso de sus vías, la contaminación, el desgaste de las calles, etc, es claro que sólo se justificaría la reacción municipal en caso de tratarse de vehículos que esencialmente operasen en el municipio. Por el contrario, si se considera que es un impuesto «patrimonial», no directamente relacionado con el uso de las vías, de ahí su cambio de denominación, podría dar lugar a otras consideraciones”.
Todas estas cuestiones se resuelven en los siguientes términos: La primera cuestión planteada se resuelve señalando que “… no hay en principio nada que impida al ciudadano el buscar el trato fiscal más favorable, poniendo su residencia donde más le interesa fiscalmente, siempre que haya un punto de conexión mínimo de los que cada norma tributaria permite. No cambia ello el que las empresas de transportes formen una suerte de lobby, siendo habitual que los distintos sectores económicos negocien con las distintas administraciones y a través de sus organizaciones empresariales, asociaciones, etc, las tarifas, impuestos, etc. Así, por ejemplo, en la actualidad las constructoras intentan negociar con las administraciones el incremento o las modificaciones en las ayudas a viviendas de protección oficial, y los agricultores negocian los impuestos sobre el gasóleo, etc.”
La segunda cuestión se resuelve argumentando lo siguiente: “Es decir, se puede, por ejemplo, poner sucursales donde más pueda interesar, si las mismas permiten algún tipo de trato fiscal mejor, si bien, es claro que la sucursal debe existir físicamente, es decir que no puede ser ficticia, y aquí entramos en el punto segundo antes mencionado.
En el caso presente hay una oficina ubicada en __, en concreto en la calle Tarazona, 3, de ___, no pudiendo exigirse mas de lo que pueda imponer la ley, siendo suficiente con tal oficina”. Y en relación con la tercera cuestión, se dice lo siguiente: “En relación con lo tercero, es decir el motivo de existencia del tributo, el art. 92 del RDL 2/2004 de 5-3, que regula la LHL, lo define como un impuesto patrimonial, «El Impuesto sobre
Vehículos de Tracción Mecánica es un tributo directo que grava la titularidad de los vehículos de esta naturaleza, aptos para circular por las vías públicas, cualesquiera que sean su clase y categoría», y no como una tasa, que sería como se vendría a configurar si lo que se pagase con el mismo fuese el ´desgaste` de las vías públicas, con lo que es irrelevante que los camiones salgan y arriben en gran medida a Pedrola, además de que, llevado a su extremo, llevaría a investigar la actividad real del camión y repartir el impuesto entre los lugares donde habitualmente operase, lo cual es inviable”.
Finalmente, las sentencias dictadas consideran irrelevante lo argumentado por el Ayuntamiento de Pedrola sobre la actuación fraudulenta llevada a cabo por las empresas de transporte y los Ayuntamientos de los municipios en los que se domiciliaron los permisos de circulación. Se argumenta al respecto lo siguiente: “… son irrelevantes los argumentos sobre el fraude de ley, ya que falta la premisa básica del fraude de ley, según el art. 6.4 del CC, que es que se persiga un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario al mismo, ya que la voluntad de éste ha sido por un lado adoptar un criterio formal y por otro permitir que las cuotas resultantes sean distintas, siendo opción de los municipios la aplicación del coeficiente previsto así como las bonificaciones.
Cierto es que se alega que el Ayuntamiento de ____ está aplicando unas bonificaciones no previstas en su propia Ordenanza, pero ello es algo que en su caso afectará al Ayuntamiento y no a los sujetos pasivos, y en su caso, si se entiende que ha podido cometer un delito de malversación de caudales públicos, tráfico de influencias, falsedad o prevaricación, debería denunciarlo, pudiendo haber instado también la actuación del Abogado del Estado para que impugnase los posibles acuerdos nulos de otra corporación local”. Estos son los argumentos que llevan a estimar los recursos interpuestos y a anular las resoluciones dictadas por la Tesorera Municipal del Ayuntamiento de Pedrola.
V- CUESTIONES QUE SUSCITAN LAS SENTENCIAS
Como puede comprobarse, las sentencias recogen el planteamiento mantenido por las empresas de transporte y les reconoce que gozan de plena libertad para elegir el Ayuntamiento en el que liquidar el IVTM. Es más, se reconoce abiertamente el derecho de estas empresas a negociar con los Ayuntamientos el importe de las cuotas del Impuesto. El único requisito que se exige es dar de alta un local a efectos del IAE en el municipio en el que se pretenden domiciliar los permisos de circulación de los vehículos. Se trata de un requisito meramente formal como lo prueba el que en los
asuntos resueltos los locales que se dan de alta tienen, en algunos casos, una superficie mínima de unos 10 o 15 m². Y se da la circunstancia, ya expuesta, que algunos de los locales que dan de alta algunas de las empresas es la propia Casa Consistorial del Ayuntamiento beneficiario y, en otro de los casos, el local es de titularidad municipal y se le cede a la empresa para facilitarle el cambio en los permisos de circulación. Lo que resulta cuando menos peculiar es que la cesión de dicho local se realiza con posterioridad al cambio de domicilio de los vehículos y una vez iniciada la inspección tributaria por parte del Ayuntamiento de Pedrola (los cambios de domicilio se realizan en noviembre de 2008 y el contrato de arrendamiento del local es de enero de 2009).
Es irrelevante si existe alguna vinculación entre el domicilio que consta en los permisos de circulación y el domicilio social y fiscal de las entidades titulares de los vehículos. Y es irrelevante también si las empresas tienen en los municipios en los que pretenden domiciliar los vehículos unas instalaciones a las que afectar de manera estable estos vehículos. Debe quedar claro que la única conexión que tenían estas empresas con los
municipios en los que domicilian los permisos de circulación es el local –municipal en algunos casos- que dan de alta a efectos del IAE. Y las sentencias consideran suficiente esta conexión.
Sin duda, esta exigencia mínima favorece los continuos cambios de domicilio en los permisos de circulación de los vehículos de aquellas empresas que sean titulares de un buen número de vehículos, a la búsqueda del Ayuntamiento que ofrezca cuotas más bajas en el IVTM. Y es previsible que los Ayuntamientos compitan entre ellos para conseguir la domiciliación del mayor número posible de permisos de circulación de vehículos, con la tranquilidad que ello no supondrá tener que soportar los inconvenientes y las molestias generados por estos vehículos y las instalaciones que les dan servicio.
No es descabellado imaginar actuaciones de algunos municipios destinadas a captar la domiciliación de permisos de circulación a través de las páginas web de los Ayuntamientos, sobre todo en una situación económica como la actual en la que escasean los ingresos municipales. No van a faltar Ayuntamientos que vean en la gestión y liquidación de este impuesto una nueva fuente de ingresos. Pero las sentencias dictadas dan un paso más al considerar irrelevante que los cambios de domicilio en los permisos de circulación de los vehículos hayan tenido por finalidad pagar en concepto de IVTM unas cuotas muy inferiores a las establecidas en el artículo 95 del TRLHL.
A pesar de que a lo largo de los procesos judiciales ha quedado probado que como consecuencia de los acuerdos alcanzados por las empresas de transporte y los Ayuntamientos beneficiados, las cuotas abonadas por algunas de éstas eran muy inferiores a las establecidas en las Ordenanzas municipales y a las fijadas en el artículo 95 del TRLHL, los órganos juzgadores consideran que esta actuación fraudulenta no afecta a las entidades recurrentes, en su condición de sujetos pasivos del Impuesto.
Se argumenta en las sentencias que el que se hayan pagado unas cuotas inferiores a las legalmente establecidas es algo que únicamente afecta a los Ayuntamientos y no a los sujetos pasivos y se dice que, en todo caso, si se entiende que se ha cometido algún delito deberían denunciarse los hechos ante la jurisdicción penal. Se sugiere también que podría haberse instado la actuación del Abogado del Estado para que impugnase los posibles acuerdos nulos de otra corporación local. Es decir, las sentencias, para no tener que entrar a pronunciarse sobre la cuestión controvertida de la actuación fraudulenta, crucial para resolver estos asuntos, desvinculan el cambio del domicilio de los permisos de circulación de la liquidación y gestión del Impuesto por parte de los Ayuntamientos beneficiados.
Como si se tratase de cuestiones que no tuviesen que ver la una con la otra, cuando ha quedado probado que el cambio de domicilio en los permisos de circulación de los vehículos es consecuencia de las negociaciones mantenidas entre las empresas de transporte y los Ayuntamientos, en virtud de las cuales éstos, a cambio de beneficiarse de la domiciliación de los permisos de circulación, se comprometían a cobrar unas cuotas que resultaron ser muy inferiores a las establecidas en las Ordenanzas municipales y en el artículo 95 del TRLHL.
Al no abordar las sentencias la cuestión crucial de la actuación de empresas de transporte y Ayuntamientos beneficiados, pactando unas cuotas del IVTM inferiores a las legalmente establecidas, se tolera que se estén ingresando unas cantidades inferiores a las exigidas en el artículo 95 del TRLHL, con la consiguiente pérdida de ingresos públicos. Quede claro, para que no haya lugar a dudas, a las que inducen las sentencias, que las empresas de transporte no tenían derecho a las bonificaciones previstas en elcitado artículo. Ni las solicitaron a los respectivos Ayuntamientos ni acreditaron que cumplían los requisitos legalmente establecidos para obtenerlas. Es más, en algún caso estas bonificaciones ni siquiera estaban previstas en la Ordenanza municipal reguladora del Impuesto.
Siendo realistas, la única vía para evitar actuaciones fraudulentas como las descritas –pactos entre empresas de transporte y Ayuntamientos para reducir la cuota del IVTM por debajo de lo establecido en la Ley- es la utilizada por el Ayuntamiento de Pedrola, manteniendo de alta los vehículos en el Padrón, girando las liquidaciones correspondientes del IVTM y considerando que los importes abonados por las empresas de transporte a los otros Ayuntamientos son ingresos indebidos realizados con el único fin de eludir el pago del IVTM.
El Ayuntamiento que resulta perjudicado como consecuencia de este tipo de actuaciones fraudulentas es el único interesado en reaccionar contra ellas, como lo demuestra el que en los casos que nos ocupan no ha habido ninguna reacción por parte de la Administración General del Estado, que ha tenido conocimiento de estos hechos al notificar las resoluciones dictadas por la Tesorera Municipal a la Jefatura Provincial de Tráfico de Zaragoza. Pero, por otra parte, como se puede esperar la reacción de esta Administración cuando ha colaborado a que se produzca, permitiendo los cambios masivos en los permisos de circulación de los vehículos.
En suma, si no reacciona el Ayuntamiento perjudicado manteniendo de alta los vehículos en el Padrón y girando las liquidaciones correspondientes del IVTM, el riesgo que se corre es que el fraude permanezca. Así ha sucedido en los casos que nos ocupan al anularse las resoluciones recurridas.
Así pues, si por una parte se reconoce el derecho de estas empresas a negociar con los Ayuntamientos las mejores condiciones económicas en la liquidación del IVTM y, por otra parte, se tolera que puedan pactarse cuotas inferiores a las legalmente establecidas, la competencia entre los Ayuntamientos para captar la domiciliación del mayor número posible de permisos de circulación llevará inevitablemente a una reducción de las cuotas muy por debajo de las fijadas en la ley, con la consiguiente pérdida de ingresos públicos.
Es evidente que estas sentencias suscitan una serie de cuestiones que deberán plantearse los Ayuntamientos a la hora de gestionar el IVTM. Tendrán que plantearse si quieren competir con otros Ayuntamientos para conseguir la domiciliación del mayor número posible de permisos de circulación de vehículos, con el fin de obtener unos ingresos extraordinarios en un contexto de escasez prolongada de recursos económicos. Y tendrán que plantearse hasta donde están dispuestos a llegar en esta competición por mejorar las condiciones económicas del IVTM.
Por imaginar algunas situaciones que pueden producirse, nos podemos encontrar con que cada año los Ayuntamientos compitan entre ellos –no hay que olvidar que no es infrecuente la competencia fiscal entre Estados y Administraciones para atraer actividad económica e ingresos- para atraer la domiciliación de permisos de circulación de vehículos, haciendo ofertas cada vez más ventajosas a las personas o entidades titulares de estos vehículos. Esta competencia dará lugar a que cada año se produzcan cambios masivos en la domiciliación de los permisos de circulación de vehículos –fundamentalmente propiedad de empresas con un buen número de vehículos, a las que resulte rentable el cambio de sujeto activo- a la búsqueda de la mejor oferta.
Los más perjudicados serán aquellos municipios en los que se encuentran ubicadas las instalaciones vinculadas a la actividad de transporte de estas empresas, que dan servicio a los vehículos, que pueden ver como los vehículos que están afectos a estas instalaciones acaban domiciliados en algún municipio con el que no existe ninguna conexión, más allá del local que se da de alta para que pueda producirse el cambio de domicilio.
Ante esta situación es preciso replantearse el carácter local de este Impuesto. Si, como se recuerda en las sentencias, tiene carácter patrimonial y grava la titularidad de unos bienes que se desplazan sin rumbo fijo por todo el mundo – como han venido alegando las empresas de transporte- habrá que concluir que para evitar los problemas de gestión que se plantean debería configurarse como un Impuesto estatal. Dicho esto, la siguiente cuestión que habría que plantearse es como suplir la considerable pérdida de ingresos que, sobre todo para algunos Ayuntamientos, supondría convertir el IVTM en un impuesto estatal.
