Novedades de la Ley de Procedimiento Administrativo de 2015

La primera novedad que plantea la nueva Ley es que se ciñe al Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, separándose del Régimen Jurídico, que se regula en una nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Volvemos así al sistema anterior a la Ley 30/1992, cuando convivían la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE), de 26 de julio de 1957.

La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. Y previa a todos ellos, una Exposición de Motivos.

Los Preámbulos o Exposiciones de Motivos de las Leyes son parte de éstas, si bien no tienen carácter dispositivo, sino meramente interpretativo. En la historia legislativa española hay ejemplos de Preámbulos que son verdaderas joyas jurídicas, pero en los últimos tiempos se han devaluado mucho, por una parte por la falta de sinceridad en muchos de ellos, por otra parte por el desinterés del legislador en actualizarlos cuando altera el texto propuesto por el redactor del proyecto y también por el positivismo que impregna nuestro actual mundo jurídico. El jurista tipo actual es en cierto modo similar al del derecho anglosajón, volcando sus esfuerzos en la búsqueda en las cada vez más potentes bases de datos. Si se encuentra un precedente de fallo judicial que casuísticamente sea similar al caso que defiende, nuestro operador jurídico da por cumplido su objetivo. Si éste no existe, probará en las opiniones doctrinales de autores…

En el sistema tradicional, sin la velocidad legisladora del actual, los juristas se enfrentaban a las nuevas Leyes leyéndolas, subrayando su texto, haciéndose anotaciones y comparando con el texto anterior. Los más avanzados o brillantes, incluso hacían interpretaciones a la luz de la doctrina de los grandes Maestros nacionales e internacionales. Hoy, en general, preferimos leer el resumen del extracto preparado por algún especialista, a veces sin darnos cuenta de que simplemente ha mezclado el índice de la Ley con el texto de su preámbulo.

Guiado por dicha Exposición de Motivos he iniciado mi acercamiento a la nueva Ley de Procedimiento Administrativo, ya aprobada cuando esto se escribe. Mi primera sorpresa es que el Preámbulo de la norma es una herramienta muy útil para iniciar el acercamiento al nuevo texto. No se trata, como ha ocurrido con más frecuencia de la deseable, de un texto para cubrir el expediente, sino de un análisis detallado de los contenidos de la Ley y sus principales novedades. Tampoco se adentra en justificaciones acerca de las soluciones adoptadas por la norma frente a otras posibilidades legales o técnicas, pero es un esquema muy logrado para iniciar la aproximación a la norma. Ello me ha permitido, a vuelapluma, seleccionar algunas de las principales novedades de la  nueva Ley, que trataré de compartir aquí.

Según confesión inicial, la redacción del proyecto de Ley partió del Informe CORA (informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio de 2013), pero ha ido más allá.

La nueva norma desarrolla por primera vez en una ley con carácter básico el derecho de audiencia de los ciudadanos y de sus asociaciones y organizaciones representativas en el procedimiento de elaboración normativa, tal y como prevé el artículo 105 de la Constitución Española. Incluye un título completo dedicado al procedimiento de elaboración de normas que aplica tanto al ejercicio de la potestad reglamentaria como a la iniciativa legislativa, completando así el circulo de relaciones ad extra de la Administración con los ciudadanos y las empresas. Esta novedad deviene crucial especialmente en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes. Contar con esta legislación básica permite que todos los ciudadanos y empresas gocen de una garantía plena del mencionado derecho constitucional a la participación en el procedimiento de elaboración de la norma, con independencia de la Administración que la elabore.

Así, el título preliminar sobre disposiciones generales aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre sus principales novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley de la regulación de un procedimiento de elaboración de normas con carácter básico en alguno de sus elementos, así como la aplicación de lo previsto en esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Administración Pública acuñado por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Una de las novedades más importantes de la Ley es la separación y simplificación de los medios de identificación electrónica, que permiten verificar la identidad del interesado, y los medios de firma electrónica, que permiten acreditar su voluntad y consentimiento, disponiendo asimismo, con carácter general, la suficiencia de la identificación. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones.

También resulta novedosa en cuanto fija que, en todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

1. a) Las personas jurídicas.
2. b) Las entidades sin personalidad jurídica.
3. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
4. d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
5. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

Se dispone la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado.

En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento.

Para el cómputo de plazos, su ampliación o la tramitación de urgencia, como principal novedad destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles.

Merecen mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como son: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del punto de acceso general electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.

Los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la nueva Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica.

Dentro de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, se incorpora un nuevo capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria.

En cuanto a la revisión de los actos en vía administrativa se mantienen los procedimientos tradicionales. No obstante, cabe destacar como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa por la que se resuelva alguno de tales recursos, el órgano administrativo, siempre que el interesado no manifieste su oposición expresa, podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

Sobre el procedimiento de elaboración de normas se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre ellas, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas de regulación.

Es destacable la implementación de un procedimiento para aprobación urgente de las normas de ámbito estatal, donde los plazos para diversos trámites se acortan a la mitad. La utilización de este procedimiento estará tasado para los supuestos en los que surja una urgencia sobrevenida y extraordinaria, o sea necesario para la transposición de directivas comunitarias en plazo, o para el cumplimiento de lo establecido en leyes o en normas comunitarias. Su aplicación habrá de ser autorizada por el Consejo de Ministros.

Dejo para una lectura más reposada la profundización en los cambios de la novedosa Ley, con la seguridad de que plumas de mayor alcance me ayudarán en dicha labor.