Una reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo ha declarado al Ayuntamiento de Lugo responsable solidario de un antiguo concesionario y, por ello, obligado al pago de una millonaria deuda a favor de la Tesorería de la Seguridad Social. Con tal resolución -que tiene fecha del pasado 27 de junio– cierra el Supremo un antiguo conflicto que, sin embargo, me ha abierto varios interrogantes y dudas. Algunos de los cuales traslado a continuación.
Unos pocos trazos permiten conocer los contornos de la disputa: el citado Ayuntamiento había adjudicado en 1989 la concesión del servicio público del matadero municipal a una sociedad de responsabilidad limitada por un periodo de veinticinco años; plazo que no se alcanzó porque en 2009 dicha compañía comunicó el abandono del servicio al no resultarle viable. Y cesó también la actividad de la sociedad limitada dejando, entre otras, unas abultadas deudas con la Seguridad Social -más de un millón de euros-, que fueron imposibles de cobrar ante su declaración de insolvencia. Importante suma que deriva de varias liquidaciones, nada menos que entre abril de 1997 y diciembre de 2009. Pues bien, es en 2010 cuando la Tesorería de la Seguridad Social se dirige por primera vez al Ayuntamiento reclamándole el pago de tal deuda al considerar a esa Administración local responsable solidaria por su condición de “empresaria principal” del servicio público. Y, a partir de ahí, se traba el conflicto ante los Tribunales, cuyo primer acto se desenvuelve en el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sentencia de 14 de mayo de 2014), que desestima el recurso municipal y da la razón a la Tesorería de la Seguridad Social. Lo que ratifica el Supremo el pasado 27 de junio.
El eje sobre el que giran los argumentos de las sentencias es esa consideración de “empresario principal”, que menciona el artículo 42 del Estatuto de los trabajadores al establecer la responsabilidad solidaria de las deudas con la Seguridad Social que tengan los contratistas y subcontratistas de tal “empresario principal”. Una norma típica del carácter protector con el que se presenta el Derecho laboral. Pero una norma que ha de ponerse en el contexto de las diversas relaciones jurídicas que se suceden. Y es que resulta adecuada entre empresarios privados que encargan a otros obras o servicios, de tal modo que se convierte en un mecanismo de control que permite garantizar el pago de las cuotas sociales pues, como establece dicho precepto, ese empresario “principal” ha de comprobar que se está al corriente de tales pago. Sin embargo, me genera dudas que pueda trasladarse en toda su extensión a las Administraciones que contratan obras y servicios.
Varios argumentos, que también fueron expuestos por los letrados municipales, resuenan como ecos que traen algunas dudas. Pues sabemos que las Administraciones tienen prohibido contratar con aquellas empresas que no estén al corriente del pago de impuestos y cuotas a la Seguridad Social. Por lo que no debiera tener el citado artículo 42 del Estatuto de los Trabajadores el mismo sentido para las Administraciones públicas. Es más, durante la realización del contrato, los empresarios han de mantener su capacidad y han de cumplir los condiciones esenciales del contrato, de los pliegos ante la amenaza de incurrir en causa de resolución, por lo que lo lógico es que algunos impagos (de manera especial los que implican el cumplimiento de obligaciones públicas como los impuestos o las cotizaciones sociales) se incorporan a los pliegos y generan la resolución de los contratos. Las Administraciones no pueden mantener el privilegio que genera un contrato administrativo a empresarios incumplidores.
Sorprende sobremanera, además, que la Tesorería de la Seguridad Social durante sucesivas liquidaciones, durante tantos años -más de doce-, asuma esa situación de impago de cotizaciones y sólo después llame repentinamente a la puerta municipal para cobrar tales suculentos retrasos. No parece de recibo que en una Administración donde dominan ya los procedimientos informatizados, donde hay tantas comunicaciones telemáticas, donde saltan prontas alertas ante un incumplimiento, la Tesorería de la Seguridad Social no haya advertido a un Ayuntamiento que un concesionario está incumpliendo un requisito esencial para ser contratista de la Administración, y pase una liquidación y otra sin abono… y así durante más de doce años y sólo cuando el montoncito de deuda supera más del millón de euros se acuerden del Municipio. Tal actuación no puede calificarse como “funcionamiento normal” de una Administración. Sin conocer los detalles parece que tiene tintes de negligencia y debería generar la correspondiente exigencia de responsabilidad.
Que el asunto de hasta dónde responden las Administraciones públicas no es diáfano lo prueban los distintos matices que han expuesto los Tribunales de Justicia en algunas resoluciones que se recogen en la propia sentencia del Supremo. Entre otras, cómo el orden jurisdiccional social entiende que los Ayuntamientos sólo deben asumir el pago de salarios y no de las cuotas sociales. Tal recordatorio llevó al magistrado ponente a declarar que: “por lo demás, es evidente que las conclusiones y criterios de una jurisdicción no vinculan al resto precisamente por las diferencias entre todas las jurisdicciones lo que provoca que un mismo supuesto de hecho obtenga una respuesta distinta según se trata de una jurisdicción u otra”.
No creo que tal circunstancia deba ser resaltada como una virtud, sino todo lo contrario.
Es cierto que, en algunos casos, esa falta de vinculación de juicio entre los órdenes jurisdiccionales parece necesaria ante las carencias de conocer todos los extremos del conflicto, como ocurre en las cuestiones prejudiciales. Pero con carácter general los magistrados deberían tener muy presente el Ordenamiento jurídico en su conjunto y, especialmente, todos los intereses y efectos de sus pronunciamientos. Que no haya sucedido así en ocasiones ha conducido, entre otros ejemplos, a que la jurisdicción civil prescinda del Derecho urbanístico o a que la jurisdicción social desvirtúe el régimen del empleo público y los criterios de mérito y capacidad en la selección del personal… con las perniciosas consecuencias que conocemos.
Debería buscarse la coherencia de la jurisprudencia como el común campo de desenvolvimiento del juicio de los Tribunales y no como un campo de Agramante.
Y, para finalizar, mucho me gustaría conocer la “intrahistoria” de este conflicto y las razones de tan singular comportamiento por parte de la Tesorería de la Seguridad Social.
