La Cooperación Internacional al Desarrollo como competencia propia Municipal a la luz de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (B.O.E. de 30 de diciembre de 2013) Parte I

I) ALGUNAS PINCELADAS SOBRE LA LEY DE REFORMA LOCAL.

II) MARCO JURIDICO DE LA COOPERACION INTERNACIONAL AL DESARROLLO Y LA LEY DE REFORMA LOCAL.

III) ARGUMENTOS JURIDICOS SOLIDOS PARA DETERMINAR QUE LA COOPERACION INTERNACIONAL AL DESARROLLO ES COMPETENCIA PROPA LOCAL..

IV) PRONUNCIAMIENTOS JUDICIALES SOBRE ACTIVIDADES INTERNACIONALES EFECTUADAS POR LOS MUNICIPIOS

V) CONCLUSIONES

I) Algunas pinceladas sobre la Ley de Reforma Local.

Antes sí me gustaría, y antes de abordar el tema principal, Cuál es, si la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID) es una competencia propia municipal, me gustaría dar unas pinceladas sobre la mencionada Ley de Reforma, que desde su publicación ha generado una gran cantidad de foros de debate y de coloquios por su especial complejidad y trascendencia para todos aquellos que nos movemos en el mundo local.

1) El Proyecto de Ley de Reforma ha sido el Proyecto más discutido en la presente legislatura habiéndose elaborado más de treinta borradores, siendo el primero en julio de 2.012, si bien con el Gobierno anterior también se desarrolló un número importante de Borradores de lo que entonces se llamó “Libro Blanco” dela Reforma dela Administración Local, que no llegó a cuajar, ni apareció su publicación en el B.O.E., siendo dicho Proyecto de Libro Blanco un proyecto de texto legal, totalmente diferente al aparecido en el BOE de 30 de diciembre de 2.013.

2) La Ley de Reforma, no es una auténtica Ley, queda vigente la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que es reformada en algunos de sus artículos y la Ley de Grandes Ciudades de diciembre de 2003 y hay que ver en el futuro como coexisten y como cohabitan  estas dos leyes, como pueden vivir un mismo alma en dos textos legales diferentes.

3) La Reforma Local se inscribe en un contexto de crisis económica del Estado y supone un cambio en la estructura territorial en el eslabón más débil, después de 30 años de vigencia de la Ley 7/85 y después de más de 20 modificaciones legales, emerge la economía financiera teniendo un efecto transversal sobre las competencias tradicionales de las Corporaciones Locales, lo instrumental, la insuficiencia financiera, se convierte en sustantivo, siendo esta Ley  elaborado el Ministerio de Hacienda y     Administraciones Publicas.

4) La Ley de Reforma ha sido diseñada para servir de soporte a la Ley Orgánica 2/2010, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de la que es tributaria, así como toda la constelación de Normativas dictadas por el legislativo desde dicha fecha, pues lo que se persigue, sustantivamente, es lograrla Estabilidad Presupuestaria como objetivo básico del Gobierno.

5) La Ley de Reforma persigue Clarificar las competencias municipales evitando duplicidad con las competencias de otras Administraciones Públicas, esto es un tema de crucial importancia para los Ayuntamientos, es decir, como se conjuga las competencias del artículo 25.2 dela Ley de Reforma con respecto al antiguo artículo 25 dela Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Los Municipalistas nos hacemos las siguientes preguntas:

¿Que pasa con competencias como Juventud, drogadicción, empleo, desarrollo económico, mujer servicios sociales, educación, ya que se deroga expresamente el artículo 28 dela Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que establecía las competencias complementarias municipales.?

¿Cuáles son los efectos de la Disposición Adicional Decimoquinta, que establece la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación?

¿Cuáles son los efectos de la Disposición Transitoria Primera dela Ley 27 de Reforma sobrela Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud?

¿Cuáles son los efectos dela Disposición Transitoria Segunda de la Ley 27 de Reforma en cuanto a la Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias a los Servicios Sociales, y de promoción y reinserción social?

¿Qué pasa con los Servicios de Inspección Sanitaria? Que conforme la Disposición Transitoria Tercera de la Ley  27 de Reforma, a los seis meses de la publicación de la misma, es decir, el 30 de junio de este año, pasa a las Comunidades Autónomas.

Habría que ver si las Diputaciones Provinciales y las Comunidades Autónomas Uniprovinciales y pluriprovinciales están en el día de hoy preparando unidades administrativas básicas para atender a las nuevas competencias que le demanda el nuevo texto legal, si bien y por lo que he podido otear en el horizonte, nada de esto y por el momento se esta produciendo.

El tema competencial es el tema crucial en la reforma local y sobre los cuales hay inquietudes e incertidumbres por los funcionarios municipales y personal laboral que sirven a competencias municipales que están en tela de juicio.

En definitiva, lo que pretende la Ley de Reforma es en avanzar en el principio de “una Administración, una Competencia”, y se trata de evitar el problema de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes, si bien lo hace en el sentido equivocado ya que en vez de remitir competencias a las Comunidades Autónomas, produciendo una centralización en la regionalización, debería de haber, y en virtud del principio de subsidiaridad, haber remitido competencias de las Comunidades Autónomas a los Municipios con las consiguientes partidas presupuestarias.

En el tema objeto de nuestro análisis se trata de determinar, en definitiva, si la CID es una competencia municipal que no supone solapamientos competenciales con las competencias de otras Administraciones Públicas, en esta materia.

6) La Ley de Reforma pretende Racionalizar  la estructura organizativa de la Administración Local, reforzando las Diputaciones Provinciales, lo cual es un tema que afecta a Municipios inferiores a 20.000 habitantes, en lo relativo a la coordinación de los servicios públicos esenciales básicos en dichos Municipios.

7) Limita los sueldos de los Alcaldes y Concejales y pretende limitar los a funcionarios de carrera y personal laboral al servicio de las Corporaciones Locales con plena vulneración del principio de Negociación colectiva muy desarrollado en el ámbito local y que constituye una manifestación del principio de Libertad Sindical reconocido como derecho fundamental en Sentencias del Tribunal Constitucional.

8) Refuerza la función Interventora Municipal, que debe de realizar informes exhaustivos sobre la economía financiera municipal y mandarla ala Administracióndel Estado.

9) En la Ley de Reforma hay mandatos dirigidos a las Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales que podrían dificultar la gestión del proceso de ejecución de la Ley de Reforma, sobre todo en el tema de Asunción de competencias en materia de Inspección Sanitaria, educación, servicios sociales y salud, como con anterioridad pusimos de manifiesto.

10) La Ley de Reforma supone un embridamiento de las competencias municipales y un retranqueo de la línea de la autonomía municipal en España y una reducción de la autonomía local.

11) Va a suponer un semillero de conflictos jurídicos importantes ya que subyace una alteración del papel de los Municipios en España, que ya se había consolidado después de tantos años de democracia y, en efecto, en el día de hoy podemos decir que más de 2.000 Municipios en España han interpuesto recurso de inconstitucionalidad por vulnerar la autonomía municipal, ante el Tribunal Constitucional contrala Ley de Reforma y

12) La Ley quita potencia creativa al Municipio y se incorpora el criterio de eficiencia que vale igual para un roto que para un descosido y supone una imagen británica de la autonomía municipal.

Una vez hechas estas reflexiones en 12 apartados sobrela Leyde Reforma conviene desarrollar una serie de argumentos jurídicos de gran solidez para llegar al objeto del título de nuestra Ponencia y es quela CIDes una competencia propia Municipal, y en este sentido:

II) El Marco jurídico de la Cooperacion Internacional al Desarrollo  ( CID) y la Ley de Reforma Local.

-La Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, antes de la Reforma de la Ley 27 de Reforma, no hacía referencia ala CIDcomo competencia municipal y obviamente se hacía cooperación Internacional desde los Gobiernos Locales y con las siguientes coberturas legales:

-La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional al Desarrollo del Estado en su artículo 20 hablaba y habla, pues no ha sido derogado, de la “Cooperación para el Desarrollo de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales”.

En este sentido, establecía:

1. La cooperación para el desarrollo que se realice desde las Comunidades Autónomas y las entidades Locales, expresión solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los principios objetivos y prioridades establecidas en la sección 2ª del capítulo I de la presente Ley.

2. La acción de dichas entidades en la cooperación para el desarrollo se basa en los principios de autonomía presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debiendo respetar las líneas generales y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputados a que se refiere el artículo 15.1 de la presente Ley y el principio de colaboración entre Administraciones públicas en cuanto al acceso y participación de la información y máximo aprovechamiento de los recursos públicos.”

-La Ley 13/1999, de 29 de abril, de Cooperación al Desarrollo de la Comunidad Autónoma de Madrid establece en su artículo 8:

“La CAM llevará a cabo una política activa de colaboración con los Ayuntamientos dela Región que destinen cursos ala Cooperación al Desarrollo… Ademásla CAM impulsará la participación de los Ayuntamientos en acciones de cooperación al Desarrollo…”

Pues bien, el articulo 25 parrafo 2 de la Leyde Reforma establece y es importante fijarse en los términos “EL MUNICIPIO EJERCERÁ EN TODO CASO COMO COMPETENCIAS PROPIAS, EN LOS TÉRMINOS DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS, EN LAS SIGUIENTES MATERIAS…”, por supuesto no hace referencia ala Cooperación Internacional al Desarrollo, ni a las oficinas Municipales de Información al Consumidor (O.M.I.C.) (que sí estaba anteriormente ala Reforma) y tras la derogación del artículo 28 de la Ley de Bases, el tema de mujer y otras competencias podrían estar en el alero.

Por lo tanto, la Ley de la Reforma no añade nada nuevo a lo que se establecía antes dela Reformaen materia de Cooperación al Desarrollo, pero que quede claro quela Ley de Reforma:

– No deroga la Ley estatal de CID, Ley 23/1998 en su articulo 20 antes desarrollado

– Ni obviamente deroga en Andalucía el artículo 247 del Estatuto de Autonomía que no podría ya que el Estatuto tiene el rango de Ley Orgánica.

– Ni en lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Madrid, deroga la Ley 13/1999 de Cooperación al Desarrollo en su articulo 8.

Esta es una cuestión que creo que esta clara y es de gran importancia

III) Argumentos jurídicos sólidos para determinar que la Cooperación Internacional al Desarrollo  es competencia propia Municipal.

Vamos, pues, a buscar una serie de Argumentos Sólidos Jurídicos para determinar que la CID puede desarrollarse por las CC.AA., por los Ayuntamientos y es legal, yo diría completamente legal su desarrollo, y que se trata de una COMPETENCIA PROPIA MUNICIPAL y por varias razones.

1) No ha sido prohibida expresamente la CID por la Ley de la Reforma, no hay una cláusula expresa y explícita derogatoria de esta actividad por la legislación de Reforma y cuando “la Ley no distingue” “nosotros no podemos distinguir”.

2) El artículo 25.2 de la Ley de Reforma no establece competencias. Se debe de entender como un listado de Materias sobre los que debe de haber algún tipo de competencias al Municipio ya que si el Estatuto no es competente en materia de Servicios Sociales no puede quitar o poner competencias

3) El régimen jurídico de las competencias propias debe de interpretarse a la luz del sistema de distribución de competencias del Estatuto y CC.AA. y en este sentido el artículo 2 dela Ley de Bases no ha sido derogado y sigue vigente.

El artículo 2 de la Ley de Bases no debemos de olvidar que dice lo siguiente:

“Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.”

El modelo de la Ley de Reforma debe de ser interpretado conforme estipula el bloque de constitucionalidad.

En este sentido traemos una vez más a colación la STCde 2 de febrero de 1981 que establece:

“Que la Constitución Española prevé una distribución vertical de poderes por la que resulta la participación en su ejercicio de entidades territoriales de distinto rango (Art. 137 CE), resultando una concepción amplia y compleja del Estado (en definitiva: un modelo de Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones, municipios, provincias y Comunidades Autónomas) de carácter territorial, dotadas todas ellas de Autonomía”.

Y en este mismo sentido defendiendo la autonomía Municipal no podemos olvidar las siguientes Sentencias del T.C.

– STC de 28 de julio de 1981 yla Sdel TC de 27 de febrero de 1987.

 4) ¿Qué se entiende por competencia propia? Son competencias propias las establecidas en el artículo 25.2 de la Ley de Reforma o forman parte de las competencias propias reconocidas y atribuidas a los Municipios por la legislación sectorial estatal o bien autonómica.

¿He aquí el “quid” de la cuestión?

En esta materiala Ley de Reforma ha introducido unas buenas dosis de confusión, pues efectivamente la pretensión no escrita en la Ley era que ese listado del artículo 25.2 LBRL fuera de “competencias tasadas”, pero ello, tal como se dirá, aparte de no estar expresamente explicitado en ningún pasaje dela Ley ni en su preámbulo, choca directamente con el sistema constitucional de distribución de competencias y, concretamente, con la arquitectura estructural y de principios dela LBRL, donde –no se olvide– los mandatos de la propia Ley de Reforma que modifican aquel texto normativo se insertan.

Por tanto, el listado de materias (que no de competencias) reconocido en el artículo 25.2 de la LBRL no puede ser calificado como una relación de competencias municipales tasadas, pues la función de ese listado material, conforme ha reconocido la propia jurisprudencia constitucional, no es otro que por parte del Estado (de legislador básico) se garantice la autonomía local, también en su dimensión competencial.

5) La entrada en vigor dela Ley de la Reforma no supone una refundación absoluta del sistema de Gobiernos Locales en España.

Asumiendo algunos argumentos del Vademecum sobre la Ley de Reforma publicado en el Diario del Derecho Municipal, y, como es fácil presumir la entrada en vigor de la Ley de Reforma no puede actuar como si supusiera una refundación absoluta del sistema de gobiernos locales en España. El legislador local básico no ha escrito sobre una hoja en blanco. Pretender esa lectura (imposible constitucionalmente) sería tanto como concebir que toda la legislación sectorial autonómica habría quedado “desplazada” por ese nuevo marco básico.

Esta lectura es insostenible, pues además olvida paladinamente el principio de continuidad de los servicios públicos locales. Y contradice frontalmente lo previsto en la disposición transitoria segunda de la LBRL, que no ha sido derogada porla Ley de Reforma. Allí se dice que hasta tanto la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas que se dicte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.2, los municipios conservarán las competencias que les atribuye la legislación sectorial vigente en la fecha de entrada en vigor de esta Ley. Aunque esta disposición está referida al momento de aprobación de la LBRL en 1985, no ha sido derogada por la Leyde Reforma.

En este sentido hemos de poner de manifiesto el Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León (Boletín Oficial de Castilla y León de 31 de marzo de 2014, que establece:

“Las competencias atribuidas a las Entidades Locales de Castilla y León por las leyes de la Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor dela Ley27/2013, del 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad dela Administración Local, se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en la norma de atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.2 dela Ley7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes del presente Decreto-Ley”.

6) La Ley de Reforma no tiene “efectos retroactivos” sobre las competencias que ejercen los Gobiernos Locales.

¿Qué pasa con las competencias que hasta ahora ejercían los Gobiernos Locales?

En efecto, esa aplicación “retroactiva” de las previsiones del artículo 7.4 a situaciones preexistentes plantea objeciones formales y materiales o estrictamente jurídicas, frente a otras que se pueden encuadrar en el plano de la razonabilidad y de la eficiencia.

Las objeciones formales se refieren al sistema de fuentes del Derecho. Las leyes, salvo que ello se exceptúe en la propia norma, se aplican siempre “pro futuro”, tal como indica expresamente el artículo 2.3 del Título Preliminar del Código Civil. Por ello parece adecuado afirmar que esas premisas normativas del artículo 7.4 LBRL sólo se aplicarán a partir de la entrada en vigor dela Leyde Reforma y para aquellas competencias o actividades que se emprendan desde ese momento. A ello se suma un dato normativo que no es en absoluto in diferente, como es que el propio artículo 7.4 habla, en efecto, “de nuevas competencias”, lo que parece razonable por lo que ahora se dirá.

Pero lo que no se puede pretender es que algo que legítimamente venían ejerciendo los Ayuntamientos durante años o décadas se torne de la noche al día en una actividad “fuera de ordenación” que requiera iniciar esos expedientes para solicitar los citados informes. La norma no establece esa obligación para las situaciones pretéritas, sino solo y exclusivamente para las nuevas. En este sentido ver las respuestas que se recogen en el Vademecum sobre la Ley de Reforma publicada porla Federación de Municipios de Cataluña, que asumimos, íntegramente.

7) ¿Qué se entiende por Duplicidad? Y en materia del CID, en el supuesto hipotético de aplicación del artículo 7.4 dela Leyde Reforma.

Pero lo más importante es que, de acuerdo con el Informe sobre Análisis y Funcionamiento Institucional de la Comunidad Autónoma (denominado “Informe de Duplicidades”), aprobado por el Consejo de Gobierno el 4 de febrero de 2014,la Viceconsejería de Relaciones Institucionales del Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco establece criterios comunes para los distintos Departamento de lo que deba entenderse por “duplicidades” y por “ejecución simultánea”. En todo caso, en línea con lo aquí expuesto, “la ejecución simultánea requiere que dos o más Administraciones Públicas lleven a cabo una misma actividad, servicio o prestación sobre el mismo territorio y sobre las mismas personas, sin que esas actividades o servicios tengan la consideración de complementarios”. , siendo totalmente imposible por lo amplio de la proyección de la CID que se pudieran dar duplicidades, y para poner un ejemplo, quela Diputaciónde Sevilla, la Juntade Andalucía o el Ayuntamiento de Sevilla confluyan en un mismo país, en un mismo Municipio y sobre las mismas personas para hacer una labor de CID, eso es casi, materialmente imposible y de ser así se podría darse Duplicidad, pero considero que harto improbable que en el marco de la CID pudieran darse las mismas.

8) Pero la prueba contundente de que todo lo que decimos es así lo tenemos en  la Ley 2/2014, de 25 de marzo, DE LA ACCIÓN Y DEL SERVICIO EXTERIOR DEL ESTADO (BOE de 26 de marzo de 2014).

El Legislador en menos de 3 meses después de dictarla Ley27/2013, de 27 de diciembre, dictala Leyde Acción y de Servicio Exterior del Estado. Y que dice esta Ley:

1) Art. 5. SUJETOS DE ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO.

Son sujetos dela Acción Exterior del Estado, los órganos constitucionales, las Administraciones Públicas y los órganos administrativos, instituciones y entidades que, en el ejercicio de sus propias competencias, actúan y se proyectan en el exterior.

2) Artículo 11, párrafo 1, dela Leyde Acción y de Servicio Exterior del Estado.

Las actividades que las Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas y las entidades que integranla Administración Local puedan realizar en el exterior en el marco de las competencias que les sean atribuidas por la Constitución, por los Estatutos de Autonomía y las leyes, respetarán los principios que se establecen en esta ley y se adecuarán a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno.

3) El artículo 11, párrafo 4, de la Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado, que establece que las Entidades Locales pueden celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución de un tratado internacional y acuerdos no normativos con sujetos de Derecho Internacional si bien deberán de ser informados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, quizá, se esté refiriendo el Legislador a los Hermanamientos entre Municipios, pero para ello apuntamos mas adelante la Sentencia de Tribunal Supremo de 13 de Julio de 1989 salvo que supusieran o tuvieran una proyección internacional relevante, pero no la CID desarrollada por los Municipios que se mueven en el ámbito de las Subvenciones y no suponen tratados internacionales.

Continuará