La crisis del Estado no se explica solo por las múltiples variables exógenas sino también por variables de carácter endógeno. En este sentido hay dos lecciones muy relevantes que se pueden extraer de la fabulosa y reciente obra de Fukuyama sobre los orígenes y la decadencia del orden político (Fukuyama, 2015 y 2016) en relación con la crisis del Estado: por una parte, que la calidad de un Estado depende de sí su modelo de Administración pública moderna y meritocrática se ha impulsado antes o después que su proceso de democratización y esto es determinante a la hora de lograr un gobierno más o menos responsable. Por otra parte, que el Estado puede entrar en un periodo de crisis y decadencia, como cualquier otra institución, si es incapaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes. El elemento crítico en el surgimiento de un Estado moderno reside en su capacidad o no de edificar un gobierno competente que es de lo que carecen los Estados frágiles o fallidos. La clave de ello reside en si se ha establecido o no una Administración pública de carácter meritocrática. “La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos (Fukuyama, 2016: 43). Y para lograr un Estado robusto de carácter impersonal es concluyente si su construcción ha sido anterior o posterior a la instauración de un sistema democrático. Por ejemplo, en Prusia se construyó antes un Estado impersonal, un proceso que se demoró casi dos siglos, que un sistema democrático. Este orden para Fukuyama es determinante ya que la política clientelista no se ha dado nunca en Alemania. Como contraejemplos Fukuyama explica los casos de Grecia e Italia en que no fueron capaces de desarrollar administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales. En ambos países los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaron y pasaban a la participación política masiva (Fukuyama, 2016: 173). El resultado está a la vista en ambos países: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social con la Administración pública a la que se une una mala calidad de la Administración. La segunda gran lección de este reciente estudio de Fukuyama es que el Estado puede entrar en un periodo de crisis y decadencia. Es fundamental, por tanto, la adaptación al cambio: la flexibilidad institucional y de los actores. La inadaptación al cambio institucional se muestra, por ejemplo, en el papel de las élites o de los actores políticos que impiden esa adaptación. Algunos actores internos (como los partidos, los sindicatos y las corporaciones de empleados públicos) “repatrimonializan” el Estado. Este proceso de captación por parte de las élites o de los de dentro es una enfermedad que afecta a todas las instituciones modernas. A mi entender esto es lo que está sucediendo actualmente y puede acontecer durante las próximas décadas en la mayoría de los Estados de los países desarrollados.
Es obvio que lo cambios tecnológicos y las transformaciones económicas, políticas y sociales (variables exógenas) que ponen en duda y en peligro la posición del Estado deberían ser un aliciente y un catalizador para que éste reaccionara y se reubicara. Pero, hasta el momento, el Estado no posee capacidad de reacción por culpa de sus problemas endógenos que hacen que sea cada vez más rígido e impermeable al cambio y su diseño sea más complejo y más anticuado. La hipótesis es que los Estados contemporáneos están actualmente en una situación de inamovilidad por los siguientes factores:
- Existe una ley natural de conservación de las instituciones, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio (Fukuyama, 2015).
- La actual gran crisis política y de los partidos políticos ha generado que los partidos políticos sean muy vulnerables. Estos partidos, en vez de defender su espacio de influencia política, se han replegado y enquistado en el seno de las instituciones del Estado. El resultado es una funcionarización de la política y un reverdecimiento del clientelismo en los aparatos estatales.
- El modelo burocrático, que aparentemente aportaba objetividad e imparcialidad, ha generado, con el tiempo, gérmenes nocivos de carácter corporativo en determinados grupos de empleados públicos.
- La crisis del mercado laboral ha ampliado de forma rotunda la periferia de este mercado con la precarización, salarios muy bajos y condiciones laborales extremas. El centro laboral, cada vez más escaso, que implica salarios dignos y estabilidad lo han ocupado las administraciones públicas. La Administración pública representa el último espacio de confort laboral para aquellos empleados sin una gran cualificación (administrativos, subalternos, oficios, sector del transporte de viajeros, etc.). Es lógico que la sociedad, por la vía de los sindicatos y de grupos organizados de empleados públicos, defiendan con uñas y dientes los últimos paraísos laborales que han sobrevivido, hasta el momento, a la injusta revolución laboral.
- La gobernanza supone la guinda a este pastel de lógicas clientelares, corporativas y neocorporativas en que se han ido convirtiendo los Estados modernos. La gobernanza ha tejido una tela de araña inmensa de relaciones e intercambios entre los aparatos estatales y un conjunto de organizaciones privadas con ánimo y sin ánimo de lucro, además, de asociaciones y movimientos sociales. Ahora las resistencias al cambio ya no son solo internas sino también externas por esta red de intereses e intercambios entre unas élites transversales que, muchas veces, han seguido una lógica claramente extractiva y de “repatrimonialización” del sector público.
