El personal eventual tras la STC de 11 de mayo de 2017

Desde la STC 41/2016, de 3 de marzo, se han venido sucediendo distintos pronunciamientos del TC a raíz de las impugnaciones planteadas sobre distintos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), la conocida reforma (parcial) de la Administración Local, de la LRBRL, o en palabras del Legislador de 2013, la «revisión profunda (del) conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local».

Recordemos que entre sus objetivos básicos, siempre según el Preámbulo de la Ley, se contenía la racionalización de la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

El texto de la LRSAL se ha visto afectado, desde aquella primera STC, en diversos preceptos, siendo anulados unos, y reinterpretados otros, por el TC. De forma muy sintética, y hasta el momento, las normas anuladas (total o parcialmente) son las siguientes:

• 26.2 de la LRBRL -prestación de servicios mínimos obligatorios por los municipios- (en la redacción dada por el art. 1.9 de la LRSAL), en los incisos «al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas» y «para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera» [STC 111/2016, de 9 de junio].
• 57.bis de la LRBRL – garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas- (en la redacción dada por el art. 1.17 de la LRSAL) [STC 41/2016, de 3 de marzo].
• 104.bis, apartados 3º y 4º -personal eventual de las entidades locales- (introducido por el art. 1.28 de la LRSAL) [STC 54/2017, de 11 de mayo].
• Disposición Adicional 16ª de la LRBRL -mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales- [STC 111/2016, de 9 de junio].
• 97, 2º párrafo «in fine«, del TRRL (en la redacción dada por la disposición final primera de la LRSAL), en el inciso «El Consejo de Gobierno de» [STC 111/2016, de 9 de junio].
• Disposición Adicional 11ª de la LRSAL -compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias- [STC 41/2016, de 3 de marzo].
• Disposición Transitoria 1ª de la LRSAL – asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud- [STC 41/2016, de 3 de marzo].
• Disposición Transitoria 2ª de la LRSAL – asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales- [STC 41/2016, de 3 de marzo].
• Disposición Transitoria 3ª de la LRSAL – servicios de inspección sanitaria- [STC 41/2016, de 3 de marzo].
• Disposiciones Transitorias 4ª.3 -disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio-, y 11ª, párrafo 3º -Mancomunidades de municipios-, de la LRSAL, en sus incisos «Decreto del órgano de gobierno de» y «el Órgano de Gobierno de», respectivamente [STC 41/2016, de 3 de marzo].

Deben ser interpretadas en el sentido expresado por el TC en sus respectivas sentencias, única interpretación compatible con la CE, los arts. 36.1 g) y 36.2 a), segundo párrafo, de la LRBRL -competencias de las Diputaciones Provinciales (en la redacción introducida por el art. 1.13 de la LRSAL) [SSTC 111/2016, de 9 de junio, y 54/2017, de 11 de mayo], así como la Disposición Adicional 15ª de la LRSAL -asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación- [STC 41/2016, de 3 de marzo].

La STC 54/2017, de 11 de mayo, última hasta el momento en esta serie, aborda el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la LRSAL. Aquí nos centraremos en la impugnación del art. 104.bis de la LRBRL -personal eventual de las Entidades Locales-, que termina con la declaración de inconstitucionalidad de sus apartados 3º y 4º.

Este precepto se introdujo por la LRSAL, fijando una serie de límites a los que deben ajustarse las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual de los municipios y de las Diputaciones Provinciales. Para el recurrente, el artículo 149.1.18ª CE permite al Estado establecer un modelo funcionarial común, pero no un sistema cerrado y uniforme, de modo que el establecimiento de unos criterios fijos vinculados a la población, y la concreción incluso de las tareas a realizar por esta clase de personal eliminarían virtualmente toda capacidad de intervención normativa autonómica, prohibiendo incluso que otras entidades locales (como las comarcas) puedan tener esta clase de personal. Esta norma infringiría el art. 149.1.18ª de la CE citado, al sobrepasar lo «básico», y además vulneraría la autonomía local (arts. 137 y 140 CE, así como 87.1 EAC), dada la estrecha relación entre el personal eventual  y el principio de auto organización.

La impugnación de precepto, sin embargo, nada alega sobre sus apdos. 5º (obligación de publicación semestral por las Corporaciones Locales del número de puestos de trabajo reservados a personal eventual) y 6º (deber del Presidente de la entidad local de informar al Pleno con carácter trimestral del cumplimiento de lo previsto en este artículo), por lo que tales apdos. son dejados al margen de su enjuiciamiento por el TC.

Para el TC, el art. 104.bis conecta con los principios constitucionales de eficiencia en los recursos públicos y estabilidad presupuestaria, lo que implica que el art. 149.1.18ª de la CE ampara una norma básica dirigida a «introducir criterios de racionalidad económica en el modelo local español», para cumplir los imperativos de los arts. 31.2, 103.1 y 135.2 de la CE (así, ya en STC 41/2016).

La norma del art. 104.bis no fija un tope único absoluto, sino que establece -en sus apdos. 1º y 2º- unas horquillas poblacionales para los Ayuntamientos (municipios entre 2.000 a 5.000 habitantes; municipios con población superior a 5.000 y no superior a 10.000 habitantes; municipios con población superior a 10.000 y no superior a 20.000 habitantes; municipios con población superior a 20.000 y no superior a 50.000 habitante; municipios con población superior a 50.000 y no superior a 75.000 habitante; municipios con población superior a 75.000 y no superior a 500.000 habitante; municipios con población superior a 500.000 habitantes), extendiéndolas a Diputaciones Provinciales, y Consejos y Cabildos Insulares. Ello permite un cierto margen a Comunidades Autónomas y entes locales para concretar el número de personal eventual.

Es decir, estas normas limitativas de los números de puestos de personal eventual o de confianza no vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada ni las competencias autonómicas, dado que establece una serie de topes máximos, en función un criterio poblacional, que deja un margen a las entidades locales para contar con personal eventual.

Sin embargo, los apdos. 3º y 4º de esta norma no establecen simplemente unos topes cuantitativos, sino que directamente prohíben (apdo. 3º, para el «resto de Entidades Locales o de sus organismos dependientes», incluso las no necesarias o contingentes), o condicionan cualitativamente el personal eventual (apdo. 4º, necesaria asignación a los «servicios generales de las Entidades Locales», y sólo excepcionalmente, con carácter funcional, podrán asignarse a otros de los servicios o departamentos de la estructura local, «si así lo reflejare expresamente su Reglamento Orgánico», evitando con ello los conocidos como «eventuales de partido»). Tales reglas, dice el TC, «penetran de lleno en la organización interna de las corporaciones locales, estableciendo un criterio unívoco que no admite las adaptaciones que pudieran resultar del ejercicio del poder local de auto organización y de las competencias autonómicas en materia de régimen local». En particular, la prohibición referida al «resto de Entidades Locales o de sus organismos dependientes», en cuanto a entes como la comarca, sujetos a un fuerte grado de interiorización autonómica, y sin que les alcance directamente la garantía constitucional de la autonomía municipal, provincial e insular, sobrepasa la competencia de lo «básico» estatal.

El Voto Particular que formulan a la sentencia los Magistrados Dª. Encarnación Roca Trías, D. Fernando Valdés Dal-Ré, D. Juan Antonio Xiol Ríos, D. Cándido Conde-Pumpido Tourón y Dª  María Luisa Balaguer Callejón, sí discrepa sobre la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 3º y 4º del art. 104.bis de la LRBRL, entendiendo que dicha declaración debiera haberse extendido también a los mismos.

Y se centra en dos argumentos. De un lado, el art. 149.1.18ª como título atributivo de competencia estatal, y su relectura y conexión con los arts. 31.2, 103.1 y 135.2 de la CE, pues estos preceptos constitucionales se dirigen directamente a las entidades locales de modo que en el ejercicio de su poder de auto organización deben cumplir con el principio de eficiencia en el uso de los recursos públicos. Es decir, y citan la STC 41/2016, que el «Estado no es su único destinatario ni una instancia que pueda monopolizar o establecer todas las medidas de racionalización y eficiencia en el uso de los recursos públicos», por lo que no queda justificada la «incisiva» intervención estatal a través del art. 104.bis de la LRBRL. En segundo lugar, sobre el alcance de lo «básico» en relación con la auto organización local, debiera reducirse a un núcleo de elementos «comunes» o «uniformes» en función de los intereses generales a los que sirve el Estado, pero sin que ello pueda agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador autonómico. Sin embargo, a su juicio, la regulación del legislador estatal de 2013 en este punto es exhaustiva, al establecer una larga serie de reglas singularizadas según el tipo de corporación local y numerosos umbrales poblacionales, lo que elimina virtualmente la capacidad normativa autonómica, y sobrepasa en definitiva su título competencial.

Concluyendo, destacamos de la STC 54/2017, de 11 de mayo, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 3º y 4º del artículo 104.bis de la LRBRL, introducido por la LRSAL, de modo que la prohibición de contar con personal eventual deja de surtir efecto respecto a «entidades locales o sus organismos dependientes» que no sean Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares -repárese en que  partir de ahora estas entidades podrán contar con personal eventual sin que cuenten, a su vez, con límites legales cuantitativos de contención, como sí sucede con aquellas otras entidades, de modo que se ha pasado aquí «de la nada al todo»; y, funcionalmente, la limitación-condición general de su asignación a los «servicios generales» de la entidad local, deja también de surtir efecto.