Dudas sobre la prescripción de las sanciones en el nuevo procedimiento administrativo

La entrada en vigor de las Leyes 39 y 40 supondrá modificaciones de calado en el procedimiento administrativo. Entre ellas la regulación de la prescripción de las sanciones administrativas.

Pero en la nueva regulación hay, a mi juicio, algún cabo suelto.

La nueva regulación modifica la contemplada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de forma notable. Recordemos las dos reglas básicas que regían en la materia:

1. La resolución sancionadora era ejecutiva cuando ponía fin a la vía administrativa. Esto suponía que si la sanción se imponía por un órgano cuyas resoluciones no agotaban la vía administrativa, la sanción no era ejecutiva hasta que se resolviese el recurso de alzada. En caso de que no se interpusiese este recurso, la sanción era ejecutiva cuando transcurría el plazo para su presentación.

Por el contrario, si la sanción era impuesta por un órgano cuyas resoluciones agotaban la vía administrativa, la sanción era inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio de las posibilidades de suspensión de la sanción. Sobre esta última cuestión el Tribunal Constitucional entendió que la sanción no podía ejecutarse hasta que interpuesto el recurso el órgano judicial no se hubiese pronunciado sobre la suspensión solicitada. Esta doctrina sobre la suspensión se ha incorporado al artículo 90.3 de la Ley 39.

Esta regla ocasionaba problemas notables al considerar ejecutivas sanciones que agotaban la vía administrativa pero que todavía no eran firmes en vía administrativa por caber contra las mismas recurso de reposición.

Esta problemática se puso de manifiesto por el Informe del Consejo General de Poder Judicial sobre el anteproyecto de la Ley 39.

2. La prescripción de la sanción comenzaba a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiría firmeza la resolución sancionadora, entendiéndose por acto firme todo aquel contra el que no cabía ulterior recurso administrativo.

Esta regulación implicaba que el plazo de prescripción de las sanciones en caso de que no se interpusiese recurso administrativo comenzase a contarse el día siguiente a que finalizase el plazo de interposición, fuese alzada o reposición el procedente.

La duda se planteó respecto al comienzo del cómputo en caso de que el recurso no fuese resuelto en plazo. El problema se producía cuando interpuesto un recurso administrativo contra la sanción la Administración se demoraba mucho tiempo en resolver. Esta situación perjudicaba la prescripción de la sanción en contra de los intereses del sancionado en cuanto esta prescripción solo comenzaba a contarse desde el día siguiente a aquel que adquiriese firmeza en vía administrativa la sanción, esto es, desde día siguiente a aquél en que se resolviese el recurso administrativo presentado.

Este criterio fue establecido como doctrina legal por la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2005 respecto al recurso de alzada. La doctrina legal afectó al recurso de alzada pero nada dijo respecto al de reposición. Ante esta indefinición algunas sentencias entendieron que en el caso de actos que agotasen la vía administrativa el plazo de prescripción comenzaba a contarse desde la notificación de la resolución sancionadora (Sentencia del TSJ Madrid 597/2015, de 1 de octubre) mientras otras entendieron que el plazo de prescripción comenzaba el día siguiente a que se resolviese expresamente el recurso de reposición (Sentencia del TSJ de Madrid 236/2015, de 25 de marzo).

La regulación contenida en las Leyes 39 y 40 ha variado las reglas expuestas, intentando solventar las dudas planteadas, aunque deja sin resolver algún cabo suelto:

1. De acuerdo al artículo 98 de la Ley 39 los actos de la administración serán inmediatamente ejecutivos salvo cuando se trate de resoluciones sancionadoras contra las que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Por tanto, la resolución sancionadora que antes era ejecutiva cuando ponía fin a la vía administrativa, ahora solo lo será cuando no quepa recurso administrativo, sea alzada o reposición.

Esta regulación implica cambios notables: antes se consideraba ejecutiva una sanción impuesta por un órgano que agotaba la vía administrativa mientras que a partir de la entrada en vigor de la Ley 39 solo se considerará ejecutiva cuando se resuelva el potestativo recurso de reposición.

A esta misma idea responde el artículo 90.3 de la misma Ley, en el que se establece que la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador será ejecutiva cuando no quepa contra ella recurso ordinario en vía administrativa. En este artículo no se precisa que debe entenderse por recurso ordinario, de hecho es la única ocasión en la Ley 39 en la que se utiliza la expresión recurso ordinario. La duda surge inmediatamente,  ¿se está refiriendo al recurso de alzada o también al de reposición? A mi juicio a los dos, pero no acabo de vislumbrar el por qué de la utilización de este concepto (el recurso ordinario se utilizó en la primera redacción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo al de alzada, en una redacción en la que desaparecía el recurso de reposición; asimismo, se recoge en el artículo 21 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, ahora derogado por la Ley 39).

Por tanto, si la sanción es impuesta por un órgano cuyos actos no agotan la vía administrativa la misma solo será ejecutiva cuando se resuelva el preceptivo recurso de alzada. Y si la sanción es interpuesta por un órgano que agota la vía administrativa, será necesario que se haya resuelto el potestativo recurso de reposición.

Pero ¿Qué ocurre si no se interpone recurso? En este caso la sanción será ejecutiva cuando transcurra el plazo de interposición.

2. El plazo de prescripción de las sanciones se recoge en el artículo 30 de la Ley 40, artículo en el que se establece que el plazo comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en sea ejecutable la resolución sancionadora o desde que haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Según lo expuesto en el apartado anterior, la sanción será ejecutable desde el momento en que no quepa recurso ordinario en vía administrativa de acuerdo con el artículo 90.3 de la Ley 39. En la interpretación que se sostiene en estas líneas, ya sea alzada o reposición.

En consecuencia, si la sanción no agota la vía administrativa el plazo de prescripción comenzará a contar el día siguiente a que sea resuelto el obligatorio recurso de alzada. Si la sanción agota la vía administrativa, el plazo comenzará a contar el día siguiente a que sea resuelto el potestativo recurso de reposición.

En caso de que no se interponga recurso administrativo, el plazo comenzará a contarse desde el día en que se entienda transcurrido el plazo para su interposición.

Pero ¿Qué ocurre si el recurso administrativo presentado no se resuelve en plazo?

La contestación a la pregunta requiere tener en cuenta el tipo de recurso presentado.

Para el caso de que el recurso sea el de alzada, la Ley 40 en su artículo 30 introduce una regulación novedosa y contraria a la doctrina legal vigente durante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2005 antes citada.

A partir del 2 de octubre de 2016, en caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que finalice el plazo legal de resolución. Esta regulación favorece los intereses de los sancionados y penaliza la inactividad de la Administración. Recordemos que, como antes se señaló, según doctrina legal anterior el plazo comenzaba con la resolución expresa del recurso de alzada aunque fuese años después.

Pero ¿Qué ocurre si el recurso interpuesto es el de reposición? La Ley 40 no se pronuncia al respecto. Aquí está, a mi juicio, la laguna.

Si aplicásemos la regla general expuesta sobre la prescripción de las sanciones, el día de comienzo del cómputo del plazo de prescripción sería el día en que resultase ejecutable la sanción y, por tanto, el día siguiente al de la resolución del recurso de reposición. Recordemos que en este caso el artículo 98 sí hace referencia expresamente al recurso de reposición. No obstante, esta solución no parece muy coherente con lo establecido para el recurso se alzada.

¿Supone esta omisión que la referencia al recurso ordinario del artículo 90.3 afecta solo al recurso de alzada? Entiendo que no.

En todo caso, hubiera sido deseable que el legislador hubiese aclarado la cuestión para los dos tipos de recursos, no solo para el de alzada.

Otra duda me surge, ¿Cómo se computará el plazo de prescripción respecto a las sanciones con recurso de alzada pendiente de resolución en el momento de la entrada en vigor de la nueva ley, es decir, el 2 de octubre de 2016?