Competencia normativa municipal en materia de eficiencia energética y energías renovables

A estas alturas nadie discute que las distintas Administraciones públicas deben promover la eficiencia energética y la utilización de las energías renovables para poder cumplir los objetivos fijados por la UE. Lo que no está tan claro es el papel que deben desempeñar las Entidades locales en todo lo relativo a la eficiencia energética y al fomento de las energías renovables. Lo cierto es que el ordenamiento jurídico no ha delimitado con precisión el ámbito de actuación propio de las Entidades Locales en esta materia. Ello no ha sido óbice para que algunos Ayuntamientos, amparándose en distintos títulos competenciales –protección del medio ambiente, urbanismo (medio urbano sostenible)…- hayan intervenido de muy distinta forma en el fomento de la eficiencia energética y de la utilización de las energías renovables. Buena parte de estas actuaciones se han llevado a cabo en el marco del denominado Pacto de Alcaldes, auspiciado por la Comisión Europea.

Una de las formas de intervenir ha sido la aprobación de ordenanzas reguladoras de estas materias. Inicialmente algunos Municipios aprobaron ordenanzas que regulaban la captación de energía solar para usos térmicos en edificios. Estas ordenanzas fueron recurridas -en buena parte de los casos por asociaciones de constructores y colegios profesionales-, cuestionando con carácter general la competencia normativa municipal. Los Tribunales Superiores de Justicia, con alguna excepción, estimaron los recursos interpuestos argumentando la falta de competencia municipal en esta materia.

El Tribunal Supremo tuvo también ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en la sentencia de 24 de junio de 2008 (Recurso de casación 4236/2005), que resolvió el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del TSJ de Navarra de 13 de mayo de 2005, estimando el recurso contra la ordenanza sobre captación y aprovechamiento de energía solar térmica en edificios del Ayuntamiento de Pamplona. La sentencia del TS confirma la dictada por el TSJ de Navarra, que declara nula de pleno derecho la citada Ordenanza. El razonamiento es el mismo: falta de habilitación legal específica de los Municipios para regular estas cuestiones, sin que sean suficientes los títulos competenciales en materia de medio ambiente, urbanismo o sanidad. Por otra parte, se considera que la regulación de esta materia viene contenida en el Código Técnico de la Edificación, al que se remite el artículo 3 de la Ley de Ordenación de la Edificación. De manera que el TS confirma en esta sentencia la falta de competencia de los Municipios para regular la eficiencia energética y la utilización de las energías renovables.

Pues bien, el TS ha cambiado de criterio en las recientes sentencias 2338/2015 y 2339/2015, de 22 de mayo, en las que reconoce la competencia del Ayuntamiento de Zaragoza para aprobar la ordenanza municipal de ecoeficiencia y utilización de energías renovables en los edificios y sus instalaciones. Estas sentencias estiman los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Zaragoza contras sendas sentencias del TSJ de Aragón que, siguiendo el criterio mantenido por el TS en la sentencia de 24 de junio de 2008, anuló la totalidad de la ordenanza.

La ordenanza, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 24 de julio de 2009, tiene por objeto regular la edificación con criterios bioclimáticos y fomentar el uso racional de la energía en cualquiera de sus formas, promoviendo la eficiencia energética para conseguir un mayor ahorro de energía en todas las actuaciones de la edificación, así como incorporar las energías renovables. En el artículo 3 de la ordenanza se deja claro que se aprueba con arreglo a lo previsto en el Código Técnico de la Edificación, que es la norma básica en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético. Y se establece que las normas en ella contenidas serán de obligado cumplimiento para los promotores, constructores y directores facultativos de las obras, así como para las Administraciones públicas, que promuevan la realización de todo tipo de edificación o reforma que tenga necesidades de calefacción, climatización y agua caliente e igualmente en las instalaciones de iluminación de las zonas comunes interiores y aparcamientos.

Fue recurrida por el Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón y por la Federación de Empresas de la Construcción de Zaragoza. Las sentencias dictada por el TSJ de Aragón fundamentaron su fallo en que “…. no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada, ni ésta proporciona en su desarrollo las especificaciones por razón de su localización territorial que permitan al Ayuntamiento de Zaragoza una regulación específica en materia de medio ambiente, en concreto en eficiencia energética y utilización de energías renovables, que es el objeto más específico de la misma. En defecto de tales normas habilitadoras la competencia sobre la materia aparece reservada a la regulación estatal y autonómica, concretada por el momento en el Código Técnico de la Edificación y en el Real Decreto 47/2007, que aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción, lo cual viene avalado por la interpretación sentada hasta ahora en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2.008” .

El TS fundamenta su cambio de criterio en la aplicación del principio de la “vinculación negativa” en sustitución del de “vinculación positiva”, fruto de la evolución jurisprudencial justificada en las exigencias derivadas de la Carta Europea de Autonomía Local, que reconoce, además de la autonomía local, el principio de subsidiariedad. Se argumenta en estas sentencias que “… en virtud del cual (principio de la vinculación negativa) la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación” Y le reprocha al tribunal de instancia que “… cuando la sentencia señala que » no se localiza norma estatal alguna en tal sentido «, y luego insiste en que » no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada «, se evidencia que se sigue una línea jurisprudencial ya abandonada por esta Sala Tercera, e incompatible con la Carta Europea de Autonomía Local”

En suma, el TS considera ahora que la competencia normativa del municipio en materia de eficiencia energética y energías renovables encuentra su fundamento en títulos competenciales como la protección del medio ambiente (artículo 25.2.f/ LRBRL) y la ordenación urbanística (artículo 25.2.d/ LRBRL) y en la atribución a los municipios de la competencia para realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones (artículo 28 LRBRL)

Pero además se cambia de criterio también en lo que respecta al Código Técnico de la Edificación, manteniéndose en las referidas sentencias que esta norma estatal faculta expresamente a los municipios a adoptar medidas de eficiencia energética. Se hace referencia a los apartado 4 y 5 del artículo 15, en los que se dispone que las exigencias establecidas en lo que respecta a la contribución solar de agua caliente sanitaria y a la contribución fotovoltaica de energía eléctrica, tienen la consideración de mínimos “sin perjuicio de valores que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial”. Y a tenor de lo establecido en estos apartados se concluye que tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades locales pueden establecer valores más estrictos a los contenidos en el Código Técnico.

Estos argumentos llevan al TS a reconocer la competencia normativa del Ayuntamiento de Zaragoza para aprobar la ordenanza recurrida. Sin embargo, no se entra a analizar si los distintos preceptos impugnados infringen lo establecido en el Código Técnico, norma estatal a la que debe ajustarse la ordenanza, dado que los recursos interpuestos no contenían una fundamentación clara sino meras afirmaciones apodícticas.

Estas sentencias contribuyen a aclarar el marco competencial de los Municipios en materia de eficiencia energética y energías renovables, y abren la posibilidad a que se regulen otras cuestiones relacionadas con esta materia como puede ser el autoconsumo, respetando en todo caso la normativa estatal y autonómica.