Clientelismo sin culpables

La forma natural de organización social es mediante redes de familiares y amigos que responden a lógicas de reciprocidad. Es decir, todas las sociedades poseen el germen del clientelismo. Durante siglos las administraciones públicas no han podido escapar de la lógica clientelar y en España no se logró un modelo más o menos meritocrático hasta la segunda década del siglo XX. Pero durante los últimos cuarenta años el modelo clientelar a reverdecido tanto en las Comunidades Autónomas como en la Administración local. Hay dos preguntas que rápidamente nos planteamos: ¿cómo es verosímil que administraciones totalmente nuevas o reinventadas hayan caído en el clientelismo? ¿Cómo es posible que una democracia moderna se comporte igual que la precaria democracia de una parte del siglo XIX? Hay dos respuestas para ello.

Primera, la Administración pública española desencantada con la ineficiencia  del modelo burocrático ha ido introduciendo, durante las dos últimas décadas, lógicas de carácter gerencial emulando el funcionamiento de las empresas privadas. La fricción y lucha por la influencia entre ambos modelos ha generado fracturas y fisuras que han facilitado que emerja el magma presente bajo las dos placas tectónicas conceptuales que intentaban taparlo: irrumpe el magma clientelar con una gran fuerza. Es en la gestión de recursos humanos donde más se puede apreciar  la confusión que genera tener dos modelos de referencia y cómo este caos favorece el reverdecimiento no deseado del modelo clientelar. Por ejemplo, cuando se detecta la necesidad de incorporar a un nuevo funcionario en la Administración pública el proceso burocrático de selección puede demorarse más de dos años. Este proceso es sencillamente inasumible en el marco de una gestión pública moderna, contingente, eficaz y eficiente. El político de turno se desespera ante esta ineficiencia de manual. Y como su referente alternativo es el modelo gerencial busca como disyuntiva a la burocracia el protocolo de selección de carácter empresarial que asegura una gran celeridad. El problema es que en el mundo empresarial los sistemas sofisticados y seguros de selección son la excepción y lo más usual son sistemas de reclutamiento artesanales y precarios. Por ejemplo, domina en las empresas la espuria técnica de “dar voces” al entorno más inmediato para detectar el perfil profesional más adecuado que se requiere. Nuestra hipótesis es que buena parte de los empleados públicos han accedido mediante este rudimentario sistema. En absoluto mal intencionado y en absoluto clientelar en principio. Pero el problema es que no se han seguido los principios públicos de igualdad, capacidad y mérito y el proceso ha sido  aparentemente aleatorio. Pero solo supuestamente ya que cuando se utiliza la técnica de selección de “dar voces” el problema es que este sistema de comunicación tan artesanal solo llega a unos círculos sociales muy determinados que suelen coincidir con unas simpatías políticas también concurrentes.  El resultado agregado de estos procesos empresariales de selección, como alternativa al modelo burocrático, es que se ha reinstaurado un sistema clientelar de carácter social y político. No ha habido una intención clientelar delibrada pero el efecto ha sido un neoclientelismo.

Segunda, otra manera de explicar el regreso del modelo clientelar en España tiene una relación directa con la tesis de Fukuyama sobre como en los países se han producido dos procesos: por una parte, el proceso de modernización de sus instituciones públicas. Y, por otra parte, el proceso de democratización. El orden de los factores afecta y altera los resultados en materia de ordenación y gestión de los recursos humanos. Hay países (Fukuyama alude al caso de Alemania) que históricamente primero han modernizado sus administraciones públicas durante el siglo XIX y principios del XX y luego se han democratizado. El resultado es que estos países son más impermeables al clientelismo ya que al modernizarse primero han logrado un blindaje institucional que ha favorecido que el sistema de partidos no se atreviera, en su favor partidista, a turbar o extorsionar las reglas del juego institucional.  Como contraejemplos, en los que ha sucedido justo lo contrario, este autor cita a Italia y Grecia como países que no lograron modernizar sus administraciones públicas antes de su democratización. En estos casos fue el sistema democrático, el sistema de partidos, el que tuvo que asumir la tarea de la modernización institucional. En estas situaciones los países poseen un modelo con importantes ingredientes clientelares. Los partidos políticos, de manera natural, dejan espacios de discrecionalidad que favorecen a sus intereses partidistas y logran influir en el diseño y funcionamiento interno de la Administración pública.  En España se produce una situación que a muchos observadores puede sorprender: la administración más antigua, la Administración General del Estado, es la que muestra menos signos de carácter clientelar. En cambio, las administraciones más nuevas (administraciones autonómicas totalmente nuevas y las administraciones locales que requirieron una  refundación total después del franquismo) y presumiblemente más innovadoras muestran signos evidentes de pulsiones de carácter clientelar. Si atendemos a la tesis anterior esta paradójica situación es fácilmente comprensible. La Administración General del Estado experimentó un proceso de modernización lenta pero incremental  que permitió que estuviera relativamente consolidada e institucionalizada cuando se democratizó el país. Los dos grandes partidos que se han alternado en el gobierno no se atrevieron a cambiar estas reglas del juego. En cambio, las administraciones autonómicas primero fueron democráticas y tuvieron que ser los partidos políticos en el gobierno sus principales agentes de institucionalización y modernización y no pudieron evitar (igual que en Italia y Grecia) dejar espacios de discrecionalidad que han fomentado el modelo clientelar. Con las administraciones locales ha sucedido lo mismo ya que los partidos políticos tuvieron que asumir la tarea de su refundación ante su evidente falta de musculatura institucional. Esta teoría es tan determinista e insalvable que los mismos partidos y líderes políticos respetaron la institucionalidad en el caso del Estado y generaron un modelo semiclientelar en las administraciones autonómicas y locales.

Esas dos respuestas son  útiles para demostrar que las pulsiones clientelares presentes en nuestro tejido institucional no han sido por mala fe ni por una pésima cultura política. Han sido, a nuestro entender, el resultado de procesos naturales inevitables. Esta feliz circunstancia permite hacer un diagnóstico sin culpabilizar a nadie y, por ello, es mucho más fácil reconocer la situación y diseñar una potente estrategia para superar estas deficiencias. Una vez conocido el problema ahora sí que la sociedad no podría aceptar que no se buscaran las soluciones.