La correcta calificación jurídica de los contratos que celebran las Administraciones Públicas constituye una actividad preparatoria de carácter esencial, dado que ello incide en el posible carácter público o privado del contrato que se pretenda licitar, y por ende en el régimen jurídico aplicable a su preparación, adjudicación, modificación cumplimiento o efectos.
Siendo así que, además, los tipos contractuales y la calificación de los contratos están condicionadas por las definiciones que hacen las Directivas 2014/23/UE, de concesiones, y 2014/24/UE, de contratación pública (Informe 13/2018, JCCA Aragón).
Y sin que pueda perderse de vista, que tal y como recuerda la jurisprudencia de manera constante, los contratos son lo que son, según su naturaleza, con independencia de la denominación dada por las partes o en palabras del Tribunal de Cuentas, la naturaleza de un contrato no puede determinarse atendiendo exclusivamente a la calificación que le haya dado el órgano de contratación, sino en consideración a su verdadero objeto y finalidad (Res. 366/2014 TARC Central).
Junto a ello, también la correcta calificación jurídica de los contratos tiene una gran relevancia a la hora de establecer los criterios de adjudicación, siendo que los que se fijen para adjudicar el correspondiente contrato deberán quedar justificados adecuadamente en el expediente de contratación (art. 116.4 LCSP).
Así, conforme establece el art. 131.2 LCSP, la adjudicación se realizará ordinariamente utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación basados en el principio de mejor relación calidad – precio, lo cual es objeto de reiteración en el art. 145.1 LCSP, si bien previa justificación en el expediente los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios que atiendan a la mejor relación coste – eficacia, sobre la base del precio o coste.
Bajo dichas pautas generales, el art. 145.3 LCSP relaciona una serie de modalidades contractuales en las que se exige la aplicación de más de un criterio de adjudicación, siendo que, como una submodalidad del contrato de servicios conforme a lo dispuesto en el apartado g) de dicho precepto legal, se contemplan los denominados contratos de servicios «intensivos en mano de obra», para los cuáles el precio no podrá ser el único factor determinante de la adjudicación.
Siendo así que, como se desprende del art. 145.3.g) de la LCSP, el mismo se articula bajo una compleja estructura al establecer una regla general, una excepción y una contraexcepción.
Así la regla general es que los contratos de servicios deberán tener varios criterios de adjudicación.
Como excepción se permite que el precio sea el único criterio cuando las prestaciones estén perfectamente definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase.
Y finalmente, se establece una contraexcepción, enumerando una serie de contratos de servicios, entre ellos, los de servicios intensivos en mano de obra, que en todo caso deberán tener más de un criterio de adjudicación (Res. 738/2018 TARC Central).
No obstante, la LCSP no establece una definición de lo que ha de entenderse por contrato «intensivo en mano de obra», debiendo partirse de la consideración de que el término de contratos o actividades en mano de obra intensiva proviene de inglés labor intensive y designa aquellas actividades económicas que requieren un gran número de trabajadores en comparación con las exigencias de capital que precisan (Res. 830/2019 TARC Central), de manera que, solo se deben de clasificar como contratos de servicios «intensivos en mano de obra» aquellos contratos donde el factor humano es predominante (Res. 635/2020 TARC Central).
Resulta difícil establecer un porcentaje taxativo de costes laborales a partir del cual un determinado contrato de servicios se ha de calificar como «intensivo de mano de obra» a los efectos del art. 145.3.g) LCSP, si bien, con carácter general, como se ha indicado no basta, a tales efectos, con que dicho porcentaje supere el 50%, ya que el factor trabajo ha de ser claramente predominante en la estructura de costes del trabajo, lo cual no impide la existencia de determinados contratos de servicios, que, en principio, se presumen intensivos en mano de obra, sin perjuicio de la posibilidad de desvirtuar tal presunción mediante prueba en contrario (Res. 754/2022 TARC Central).
De manera que, bajo dichos postulados, el supuesto paradigmático de contrato «intensivo en mano de obra» conforme a doctrina consolidada de los órganos competentes de resolución de recursos especiales en materia de contratación, son los servicios de limpieza (Res. 169/2023 TARJA), lo que veda la posibilidad de que el precio se configure como el único factor determinante para la adjudicación (Res. 299/2022 TARJA).
Ahora bien, esto último no impide la existencia de que otros contratos de servicios que puedan ser calificados como «intensivos en mano de obra» siempre que se cumplan las variables expresadas, por lo que, a modo de ejemplo, un contrato de servicios de vigilancia, salvamento y socorrismo puede tener la consideración de contrato «intensivo en mano de obra», por lo que no es posible utilizar un único criterio de adjudicación (Res. 81/2020 TACP Canarias).
De manera que, a modo de conclusión, debe tenerse en cuenta que no existe en la ley una excepción a la aplicación de una pluralidad de criterios de adjudicación cuando haya uso intensivo de mano de obra, porque las prestaciones estén perfectamente definidas (Res. 592/2021 TACPMA).
