Mucho antes de llegar a los tiempos actuales, cuando la IA era solo un atisbo futurista, ya debíamos automatizar todo lo que se pudiera automatizar. Y no por capricho, sino para salvaguardar los principios de eficacia y eficiencia, liberando a los empleados públicos de las tareas más mecánicas y repetitivas.
La Ley 40/2015 define en su art. 41.1 qué se entiende por actuación administrativa automatizada (AAA): «Cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público». Además, en caso de AAA deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.
Además, según el art. 13 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos:
- La tramitación electrónica de una actuación administrativa podrá llevarse a cabo, entre otras formas, de manera automatizada de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
- (…)
- En el ámbito de las Entidades Locales, en caso de actuación administrativa automatizada se estará a lo dispuesto en la Disposición adicional octava del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
Frente a la anterior regulación, demasiado influida por la estructura de la AGE, una administración repleta de órganos a los que vincular un sello o certificado, es de agradecer la referencia, en el ámbito local, a la Disposición adicional octava del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, que en su momento pudimos introducir desde COSITAL Valencia. El problema es que en la Administración Local los órganos son mucho más escasos y de naturaleza casi exclusivamente política (Pleno, Junta de Gobierno, Alcalde, Presidente…), ya que casi ningún funcionario tiene tal consideración, salvo en grandes Corporaciones. Así las cosas, solicitamos nuevamente la incorporación de un precepto en el Reglamento de desarrollo de las leyes 39 y 40 que tuviera en cuenta o al menos se remitiera a nuestra propuesta anterior, ya recogida en su día en el citado Real Decreto 128/2018 de esta forma:
«A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente real decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local». (D.A.8ª).
Por tanto, teniendo más de 8.000 Ayuntamientos en pleno proceso de implantación del procedimiento electrónico, era una referencia más que obligatoria la relativa a la actuación automatizada en la Administración Local (que se realiza fundamentalmente a través del sello de órgano de secretaría, aunque en nuestra opinión deben tenerlo todos los FHCN), y al ejercicio electrónico de las funciones reservadas. Esa es la razón por la que propusimos los referidos incisos finalmente incluidos, de forma casi literal, en los Reglamentos de 2018 (D.A.8ª) y 2021 (art. 13.3).
De esta manera conseguimos que, aún sin tener la consideración de órgano en la mayoría de Entidades Locales (salvo en las reguladas en el título X de la Ley 7/1985), los funcionarios con habilitación de carácter nacional, esencialmente secretarios y secretarios-interventores, tuviéramos la consideración de órgano a los efectos de vincular el sello de órgano necesario para la certificación automatizada. Desde luego no es algo que el legislador tuviera en mente.
Dicho lo cual, vamos con los diez ejemplos de automatización.Algunos son muy sencillos y de rápida implantación, entre otras cosas porque, posiblemente, en su organización ya los tendrán implantados:
1. Automatización de trámites. Valga todo lo dicho hasta el momento. La transición al procedimiento electrónico requería de una labor previa de simplificación y elaboración de flujogramas adaptados a las normas, unos procedimientos compuestos de trámites reglados casi siempre inalterables o con pocas alternativas posibles, y por tanto totalmente susceptibles de programación y automatización, reservando la intervención humana para los aspectos más técnicos (informes) o discrecionales (resolución final).
2. Automatización de firma. Se regula en el art. 42 de la citada Ley 40/1015, que establece los conocidos dos sistemas de firma para la AAA:
a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica.
b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.
3. Automatización del inicio o actuaciones proactivas. Se encuentran previstas legalmente para el ámbito exclusivo de la Administración de Justicia (arts. 56.3 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo). Así, «Se entiende por actuaciones proactivas las actuaciones automatizadas, auto-iniciadas por los sistemas de información sin intervención humana, que aprovechan la información incorporada en un expediente o procedimiento de una Administración Pública con un fin determinado, para generar avisos o efectos directos a otros fines distintos, en el mismo o en otros expedientes, de la misma o de otra Administración Pública, en todo caso conformes con la ley» (art. 56.3.3 RDL). En relación a este tipo de automatización, los sistemas asegurarán una especie de “plan b” con posibilidad de intervención humana. A saber:
a) Que todas las actuaciones automatizadas y proactivas se puedan identificar como tales, trazar y justificar.
b) Que sea posible efectuar las mismas actuaciones en forma no automatizada.
c) Que sea posible deshabilitar, revertir o dejar sin efecto las actuaciones automatizadas ya producidas.
4. Automatización de la redacción de documentos o actuaciones asistidas. Esta automatización impropia tiene su régimen jurídico en el citado RDL, en este caso en el art. 57, referido a las «actuaciones asistidas», que constituyen la primera oportunidad legal de redactar documentos o borradores de documentos a partir de la IA generativa. Según la norma, se considera actuación asistida aquella para la que el sistema de información de la Administración de Justicia genera un borrador total o parcial de documento complejo basado en datos, que puede ser producido por algoritmos, y puede constituir fundamento o apoyo de una resolución judicial o procesal. Y aquí se pone el límite a la IA, ya que «En ningún caso el borrador documental así generado constituirá por sí una resolución judicial o procesal, sin validación de la autoridad competente. Los sistemas de la Administración de Justicia asegurarán que el borrador documental sólo se genere a voluntad del usuario y pueda ser libre y enteramente modificado por éste».
Como es lógico, la constitución de resolución judicial o procesal requerirá siempre la validación del texto definitivo, por el juez o jueza, magistrado o magistrada, fiscal o letrado o letrada de la Administración de Justicia, en el ámbito de sus respectivas competencias y bajo su responsabilidad, así como la identificación, autenticación o firma electrónica que en cada caso prevea la ley, además de los requisitos que las leyes procesales establezcan.
En cualquier caso, he aquí un uso instrumental de la IA muy práctico en el ámbito legal, que, más allá de que la norma recoja esta posibilidad para el ámbito judicial, es evidente que también se acabará utilizando en el puramente administrativo.
5. Automatización de tareas. No todo lo que hacemos es tramitar procedimientos, y de hecho existen muchas otras tareas claramente susceptibles de automatización. Tecnologías como Workflow Automation (Flujos de Trabajo Automatizados) o RPA (automatización robótica de procesos) utilizan bots para imitar las acciones humanas en aplicaciones digitales. Estos bots de software pueden ejecutar tareas repetitivas y completamente regladas, como la entrada y validación de datos, el procesamiento de transacciones, y el manejo de correos electrónicos.
6. Automatización de datos. ¿Alguien recuerda aquella Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal (conocida como LORTAD)? El caso es que regulaba, como así consta en su nomenclatura, el tratamiento automatizado de nuestros datos. No es tan nueva, por tanto, esta cuestión para algunos satánica de la automatización. De hecho existe desde que existe la informática. La informática siempre ha intentado automatizar tareas que antaño requerían una acción mecánica realizada por un ser humano. En efecto, como establecía aquella Ley (antecesora de la antecesora de la actual LOPDGDD), dicho tratamiento «comprende el conjunto de las distintas operaciones del proceso de los datos, desde la recogida a la cesión y transmisión de los datos». Estas operaciones podían ser o no ser automáticas, como sucede con la recogida de datos. La ley se limitaba a los ficheros automatizados. A día de hoy (se supone que) trabajamos de forma interoperable.
7. Automatización de la atención al público. Vaya por delante que cada vez que ponemos en valor los puestos y funciones que deben quedar en manos de la inteligencia humana frente a la artificial, mencionamos los servicios de atención, máxime los que requieren de mayor sensibilidad, empatía y preparación, como los servicios sociales. Pero no cabe duda de que la IA puede «filtrar» el nivel de atención al público más básico, liberando precisamente al personal especializado para que pueda dedicarse por entero a la atención «de calidad». En este sentido, no cabe duda de que la interacción entre el Ayuntamiento y los ciudadanos puede ser más eficiente y personalizada mediante el uso de tecnologías de IA como los chatbots y otros asistentes virtuales. Estos pueden proporcionar respuestas inmediatas a consultas frecuentes, guiando a los usuarios en la realización de trámites y la obtención de información relevante sin necesidad de intervención humana.
8. Automatización de los certificados de empadronamiento. Un caso muy concreto, que realmente se encuadraría en alguna de las anteriores pero vale la pena citar expresamente por su habitualidad en la gestión municipal, es la posibilidad de que los certificados de empadronamiento se generen de forma automatizada de acuerdo con el Real Decreto 141/2024, de 6 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio (art. 61) y la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría (de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática), por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (art. 8.1.1. 2º párr.).
9. Automatización de los servicios públicos. No podemos olvidar, es más, debemos poner en valor, la época en la que algunos municipios como Alzira sensorizaron los servicios. En efecto, los datos obtenidos de los sensores ubicados en infraestructuras y espacios públicos nos permitieron optimizar la gestión de los servicios relacionados. Un problema clásico de las ciudades como el aparcamiento, se puede paliar con la sensorización de las plazas, de forma que el usuario se dirija directamente a aquellas disponibles en lugar de perder tiempo, dinero y quizá salud dando vueltas con su vehículo. De igual forma, la progresiva implantación de sensores en otros servicios públicos, como los contenedores (para una recogida selectiva) o los autobuses (conectados con la marquesina de las paradas), permite, respectivamente, ajustar los horarios de recogida y ofrecer información útil a los pasajeros.
Aquello ya era inteligencia artificial, en una fase incipiente, desde luego, en la que los datos debían trabajarse y estudiarse minuciosamente, labor que la máquina solo facilitaba en parte. No teníamos machine learning ni deep learning, ya que la tecnología permanecía inalterable. Pero era un sistema inteligente porque permitía tomar decisiones inteligentes y por eso de hecho hablábamos de ciudades inteligentes, un sistema basado en datos que se generaban de forma automática y que eran ciertos y fiables, la verdadera fortaleza del sistema.
Hoy, la IA se erige en la evolución o fase avanzada de aquel proyecto, y podemos decir que es aplicable a la totalidad de servicios públicos. La educación es un ejemplo muy claro. La IA puede personalizar la experiencia educativa para estudiantes de diversas formas. Los sistemas de aprendizaje automático pueden adaptar el contenido educativo según el ritmo de aprendizaje de cada estudiante. Hablando de servicios no municipales, tenemos por ejemplo el de sanidad, donde la IA permite ofrecer servicios de atención médica igualmente personalizados. Los algoritmos de diagnóstico basados en aprendizaje automático pueden analizar datos médicos específicos de un paciente y proporcionar diagnósticos más precisos y tratamientos adaptados a sus necesidades individuales. Por otra parte, en materia de seguridad pública los modelos de análisis predictivo basados en IA pueden examinar datos históricos de infracciones y delitos ya sancionados, así como otros factores relevantes para prever dónde y cuándo es más probable que ocurran futuros incidentes.
10. Automatización de la remisión de información. Ni que decir tiene que, una vez disponemos de la información requerida en el sistema, podemos automatizar perfectamente las famosas obligaciones legales de remisión de dicha información, cuyos tres ejemplos más claros son el envío a la Plataforma de Contratación del Sector Público, al Registro Público de Contratos, y al Tribunal de Cuentas y al órgano autonómico equivalente.
Otras… En realidad la lista sigue: automatización de la contratación pública, de la transparencia (volcado y publicación automática de información en la plataforma), del archivo electrónico, etc… En un nivel más avanzado encontramos sistemas de gestión de Recursos Humanos (HRMS), sistemas gestión de relaciones con los ciudadanos (CRM), sistemas de gestión de la calidad (QMS), y por supuesto la analítica avanzada, tan importante de cara a cualificar la toma de decisiones.
En definitiva, no se trata únicamente de automatizar algunos trámites o la emisión de algunos documentos, sino que debemos buscar la automatización de cualquier tarea naturalmente automatizable, en búsqueda de la necesaria eficiencia. En la Administración tenemos cientos de procedimientos administrativos, pero también otro tanto de procesos funcionales o tareas que debemos protocolizar y automatizar, también en la medida de lo posible, a través de métodos y tecnologías como RPA. Esto también tiene un impacto directo, claro está, en las tareas y funciones de los empleados públicos, y por tanto en la redefinición y configuración de los puestos de trabajo.
Seamos posibilistas. Se habla mucho del sesgo de los algoritmos, sobre todo de «los que toman decisiones», pero legalmente no las pueden tomar. El art. 22 del Reglamento general de protección de datos (RGPD) establece que «Todo interesado tendrá derecho a no ser objeto de una decisión basada únicamente en el tratamiento automatizado, incluida la elaboración de perfiles, que produzca efectos jurídicos en él o le afecte significativamente de modo similar». En todo caso, en realidad un algoritmo no alcanza por sí mismo cota alguna de discrecionalidad; quizá tenga «inteligencia» pero no conciencia. No es más que un programa que se ejecuta solo, una herramienta. Se maneja exactamente tal y como lo han programado. Es una máquina con interruptor de desconexión, valga la expresión si así alguien queda más tranquilo. Esto no choca con las consideraciones éticas que se establecen en el art. 23 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, bajo la nomenclatura «Inteligencia Artificial y mecanismos de toma de decisión automatizados», ni con la necesidad no solo de dejar las decisiones a los órganos administrativos compuestos por personas, como por otra parte ya establece la Ley, sino también de establecer algún mecanismo puntual de supervisión “humana”, que en algunos casos pueden ser meras auditorías protocolizadas o, en un nivel más informal, el clásico “último vistazo” o revisión de toda la vida.
