La legislación del sector eléctrico ha previsto que el precio de la electricidad pueda variar en cada municipio, en función de los tributos locales aplicables a las actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico. La repercusión de estos tributos locales en el precio de la electricidad que pagan los consumidores de un municipio se produce a través de los denominados suplementos territoriales.
Estos suplementos territoriales han de cubrir la totalidad del sobrecoste provocado por los tributos de carácter local y se incluirán en los peajes de acceso o cargos asociados que deben pagar los consumidores en el mercado libre y en los precios voluntarios para el pequeño consumidor.
Lo que se persigue con estos suplementos territoriales es evitar que el conjunto de consumidores tengan que soportar el sobrecoste generado en el sistema eléctrico por determinados tributos locales –y también por tributos autonómicos- que gravan las actividades de suministro. Se plantean, pues, como una medida para garantizar una distribución equitativa de los costes del sistema eléctrico entre todos los consumidores. La idea es que paguen más aquellos consumidores radicados en municipios –o comunidades autónomas- que gravan las actividades de suministro eléctrico con determinados tributos de los que únicamente se benefician aquellos que los establecen y que contribuyen a incrementar los costes del sistema.
Son dos fundamentalmente las cuestiones que han planteado y plantean dudas en relación con estos suplementos territoriales. Por un lado, no acababa de quedar claro qué tributos de carácter local pueden dar lugar a su aplicación. Y, por otro lado, tampoco queda claro qué actividades de suministro eléctrico gravadas con estos tributos debieran dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales.
Empezando por cuáles son los tributos locales que debieran determinar la aplicación de los suplementos territoriales, hay que destacar la falta de precisión y la ambigüedad en la regulación de esta cuestión, evidenciada en las sucesivas modificaciones introducidas. Al parecer se ha querido que sólo diesen lugar a la aplicación de estos suplementos territoriales, aquellos tributos locales que no fuesen de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional. Es decir, aquellos tributos respecto de los que los municipios pueden decidir si los establecen o no. Y es lógico que así sea dado que si un tributo local es exigible en todos los municipios, no tiene ningún sentido aplicar los suplementos territoriales como medida garantizadora de la distribución equitativa de los costes del sistema entre el conjunto de consumidores.
Las sucesivas redacciones que se han dado al artículo que regula esta cuestión no han contribuido a aclarar qué tributos locales debieran dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales. El artículo 17.3 de la LSE 1997, en la redacción original, se refería a los tributos de carácter local “… cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional…”. Con esta imprecisa redacción cualquiera de los tributos locales habría podido dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales, dado que los municipios cuentan con un amplio margen para determinar la cuota de todos estos tributos.
En la redacción que se da al artículo 17 LSE 1997 -en idénticos términos al artículo 18- por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se establece que: “En el caso de que los tributos impuestos sean de carácter local y no vengan determinados por normativa estatal, al peaje de acceso se le podrá incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado”
La redacción seguía siendo imprecisa habida cuenta que el sistema tributario local viene regulado en una norma estatal -Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-, por lo que cabría entender que todos los tributos locales de alguna forma vienen determinados por la normativa estatal. Con lo cual, ninguno de los tributos locales podría dar lugar a la aplicación de suplementos territoriales.
La imprecisa regulación de los suplementos territoriales a que pueden dar lugar los tributos de carácter local daba pie a las interpretaciones más variadas.
Finalmente, la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico ha introducido una mayor precisión al regular los suplementos territoriales –artículo 16 y 17-, disponiendo lo siguiente:
“En el caso de que los tributos sean de carácter local, salvo los contemplados en el artículo 59 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, en el peaje de acceso o cargo que corresponda se le podrá incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado.
Por orden del titular del Ministerio de Presidencia, a propuesta conjunta de los titulares de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Hacienda y Administraciones Públicas se determinarán, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de tales suplementos”.
A tenor de lo establecido en estos artículos resulta que salvo los impuestos contemplados en el artículo 59 TRLRLH, todos los demás tributos locales que generen sobrecostes podrán ser repercutidos a los usuarios de aquellos municipios que los establezcan por la vía de los suplementos territoriales. En principio entrarían aquí, salvo que otra cosa se disponga en la Orden Ministerial prevista, todas las tasas que de una u otra forma gravan la actividad o las instalaciones de suministro eléctrico. En particular, la tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, que gravan las redes de transporte y distribución, con la que ya cuentan algunos municipios.
La segunda cuestión que tampoco queda clara es la de qué actividades de suministro gravadas con estos tributos locales pueden dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales. Lo lógico es entender que sólo las actividades reguladas –transporte y distribución- deberían dar lugar a los suplementos territoriales, dado que al incrementarse su retribución como consecuencia de los tributos locales que las gravan se produce un sobrecoste para el sistema. No tiene sentido que puedan dar lugar a estos suplementos territoriales las actividades o las instalaciones de generación y comercialización -que no tienen carácter regulado- gravadas por estos tributos locales, habida cuenta que, en principio, los ingresos que perciben las empresas que ejercen estas actividades no son costes del sistema que deban sufragar el conjunto de los consumidores.
Sin embargo, a tenor de lo dispuesto en los artículos 16.4 y 17.6 LSE, que se refiere con carácter general y sin distinciones a “… actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico… “ cabe pensar que el legislador ha querido que también den lugar a la aplicación de los suplementos territoriales las actividades no reguladas gravadas por tributos locales no incluidos en el artículo 59 TRLRHL.
Ello supone que los consumidores de los Municipios que graven estas actividades no reguladas, tendrán que soportar el pago de unos suplementos que no están justificados por los sobrecostes del sistema. Debe quedar claro que gravar con tributos locales estas actividades no reguladas no conlleva un incremento en los costes del sistema, a diferencia de lo que sucede con el gravamen de las actividades reguladas.
Si así fuese, la finalidad que tendrían estos suplementos territoriales, en lo que se refiere a las actividades no reguladas, sería desincentivar que los Municipios las graven –con la amenaza de repercutir el coste en los consumidores- en beneficio de las empresas que las ejercen y en detrimento de las arcas municipales.
Es evidente que la configuración que finalmente se haga de los suplementos territoriales que traen causa de los tributos locales, con la aprobación de la Orden Ministerial a que se refiere la LSE, condicionará el diseño del sistema tributario por los Municipios, desincentivando el establecimiento de aquellos tributos que puedan dar lugar al incremento del precio del precio de la electricidad. En este contexto de crisis económica, en el que el precio de la electricidad se percibe excesivo, ningún Ayuntamiento se arriesgará a establecer tributos que conlleven para los vecinos consumidores un incremento de este precio.
Por lo tanto, harán bien los Ayuntamientos en estar al corriente e intervenir en la concreción que se haga de los suplementos territoriales puesto que ello condicionará su sistema tributario.
