Motivación de Conceptos Jurídicos Indeterminados: o es Interés Público o es Autonomía Local

Motivación de Conceptos Jurídicos Indeterminados: o es Interés Público o es Autonomía Local

Los Diez Mandamientos se resumen en dos “amarás a Dios sobre todas las cosas y al prójimo como a ti mismo”, la motivación de actos imposibles se resume también en dos: o es interés público o es autonomía local.

Todos hemos asistido a conversaciones en las que se nos expone con vehemencia que la motivación de tal actuación ha de fundamentarse en el interés público: no importa si lo que se pretende es fraccionar el objeto del contrato, llevar a cabo la inderogabilidad singular de una ordenanza, realizar una cesión gratuita a una entidad con animo de lucro, o solicitar la legalización de los que se han llamado “huertos sociales” pero que en realidad son parcelaciones ilegales en contra de toda legislación urbanística (que hoy día es mucho decir)… por poner algunos ejemplos de los que todos hemos oído hablar.

Todo aquello que no tiene cabida en el tenor literal del listado de los supuestos tasados que excepciona una determinada ley, se puede llevar a cabo si hay un informe que diga que hay interés público.

Así pues, los conceptos jurídicos indeterminados son aquellos que se usan para motivar los expedientes, y actuaciones en general, que de otra forma rozarían la arbitrariedad: al añadirse la motivación, el acto se convierte en discrecional y la actuación se legitima. 

De esta manera, existe urgencia, oportunidad, conveniencia y hasta interés público cuando hay que buscar una motivación para llevar a cabo la “tramitación” de un expediente que de otra forma no podría ser motivado, porque implica una interpretación forzada de la excepción prevista en la norma e incluso, en ocasiones, una actuación contra ley.

Pero no debemos olvidar que el concepto jurídico indeterminado es, en si mismo un concepto hueco que hay que llenar: no basta con decir que hay interés público, hay que concretar en qué consiste, en ese caso, el interés público. Los conceptos jurídicos indeterminados han de ser llenados de contenido en cada caso concreto (necesidad, urgencia, oportunidad, conveniencia, utilidad pública, interés público, autonomía…). La STC 180/96 de 12 de noviembre, al referirse a los conceptos jurídicos indeterminados nos dice que han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico. El concepto jurídico indeterminado tiene que ser llenado de contenido mediante la aplicación a las circunstancias específicas del caso de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación al caso concreto: no se puede decir que hay urgencia sin explicar en que consiste esa urgencia y si se alude a la necesidad es preciso también explicar lo que se entiende por ella. Las STS de 17 de febrero de 1955 y 8 de marzo de 1984 consideran que por necesidad ha de entenderse no lo forzoso, obligado o impuesto por causas ineludibles, sin lo opuesto a lo superfluo y en grado superior a lo conveniente para conseguir un fin útil… en el sentido de que sea útil al interés público.

Es cierto que la propia ley, en muchas ocasiones, no ayuda demasiado: porque después de exponer a lo largo de veinte artículos un procedimiento meticuloso y repleto de garantías de todo tipo, y después de referirse en otro artículo al largo listado de excepciones igualmente meticulosas, al final, admite una última excepción “…por motivos de interés público…”.

No obstante, no debemos olvidar que el concepto jurídico indeterminado se configura “de tal forma que solamente se da una única solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho” (STS de 28 de abril de 1964). El problema es que el concepto de justicia es en si mismo también indeterminado, con lo que al final llegamos a una especie de tautología de la que no podemos salir: la solución justa se fundamenta en el interés público, que lo es por motivos de justicia. 

García de Enterria y Tomás Ramón Fernández consideran que con la técnica del concepto jurídico indeterminado la Ley refiere una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados, no obstante lo cual, es claro que intenta delimitar un supuesto concreto… Si lo propio de todo concepto jurídico indeterminado, en cualquier sector del ordenamiento jurídico, es que su aplicación solo permite una única solución justa, el ejercicio de una potestad discrecional permite, por el contrario, una pluralidad de soluciones justas, o, en otros términos, optar entre alternativas que son igualmente justas desde la perspectiva del derecho. Pero entonces preguntamos, ¿qué sucede cuando para motivar un acto discrecional se usa un concepto jurídico indeterminado?: pues sencillamente supone que habiendo varias motivaciones igualmente justas, tenemos elegir una de ellas, sabiendo que la contraria es igualmente justa. Al final, la motivación de actos se reduce exclusivamente a “exponer un motivo”, cualquiera que este sea (casi siempre lícito, pero a veces inconfesable).

Los conceptos de utilidad pública o interés social fueron caracterizadas por la doctrina y la jurisprudencia no como una potestad discrecional sino como un concepto jurídico indeterminado respecto del que es posible conferir un margen de apreciación dado que la utilidad pública o el interés social serán objeto de concreción atendiendo a los valores sociales predominantes en cada momento, aunque la práctica nos demuestra a diario que dicha condición no impide que exista una cierta discrecionalidad.

Es justamente el Ayuntamiento, arropado por su autonomía local y en cuanto órgano de gobierno y administración del municipio (art. 140 CE) el que ostenta la competencia para apreciar lo que al interés público conviene.

En todo caso, si no es posible forzar la motivación del interés público siempre podremos recurrir al vapuleado principio de autonomía local que, incorrectamente interpretado, es considerado por muchos como una “Patente de Corso” con la que las potestades de la Administración se maximizan y se convierten en “superpoderes” de tebeo. Así entendida, la autonomía local se usa como motivación de actuaciones sin motivo: lo hago porque puedo, porque quiero y porque tengo autonomía local.

La autonomía es también un concepto jurídico indeterminado que tiene, como, suele explicar la doctrina, una zona de certeza y una zona de incertidumbre: en esta zona de incertidumbre toda medida legislativa, para ser legítima, ha de superar el control de ser necesaria, no arbitraria y proporcional. Como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional, la autonomía local es un concepto muy impreciso y limitado, aunque, como toda institución constitucional, goza de garantía propia, que la protege. La potestad de autoorganización es lo primero que comporta la autonomía para los entes que la tienen y consiste en que el ente pueda determinar su propia organización y sus reglas de funcionamiento. La CE en el art. 137 dice que los municipios, provincias y CC.AA., que se constituyan, “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

La Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y en vigor para España el día 1 de marzo de 1989, establece en su art. 3 un concepto de la autonomía local que enlaza directamente con el artículo 2 de la Ley Básica de Régimen Local de 2 de abril 1985: “El Derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

La autonomía se puede precisar como la capacidad de autodeterminación, de autogobierno de un ente, al decidir por sí mismo la resolución de sus problemas y la satisfacción de sus propias necesidades.

Pero la autonomía no es un concepto absoluto, pues tiene sus límites: los propios intereses del ente autónomo, el interés general y el ordenamiento jurídico:

a) Las competencias caracterizan la existencia de la autonomía, pero son también un límite.

b) El interés general jamás puede ser transgredido, pues toda la actuación de la Administración Pública está subordinada a él (art. 103.1 CE). La autonomía jamás puede usarse para perseguir intereses que no sean generales.

c) El ordenamiento jurídico tampoco puede ser transgredido: La autonomía no es libertad para hacer lo que se quiera, sino libertad para hacer lo que el ordenamiento jurídico impone a la Administración Pública (art. 9 CE). La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 1986 considera que: “Tampoco puede aceptarse la invocación genérica de la autonomía municipal para la gestión de los intereses que le son propios para justificar la discrecionalidad en el empleo de sus recursos, pues, según el art. 103, la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y es la Ley la que regula el estatuto de los funcionarios públicos”. La ley, el Derecho, la legalidad, son límite de la acción administrativa.

La autonomía no está ni definida ni regulada en la CE. El TC ha dicho que la autonomía es un principio estructural básico de la CE, uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (SS 32/1981, de 28 de julio y 104/2000, de 13 de abril). Sobre la autonomía de las provincias y municipios la CE en sus arts. 137, 140 y 141 la reconoce expresamente como entes locales. Sin embargo el tratamiento de la autonomía de estos entes en la CE es diferente, pues sus garantías constitucionales están muy por debajo de las que tienen las CC.AA  (SSTC 25/1981, de 14 de julio; 32/1981, de 28 de julio, SSTS de 6 de julio de 1992, 4/1981, de 2 de febrero y 27/1987, de 27 de febrero).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero considera que la autonomía consiste en elegir la opción más conveniente, dentro de la legalidad y que, además, la autonomía es compatible con un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias (SS 4/1981, de 2 de febrero; 76/1983, de 5 de agosto; 117/1984, de 5 de diciembre, 27/1987, de 27 de diciembre, 159/2001, de 5 de julio).

Más artículos en: La profesión

Mª Esperanza Serrano Ferrer

Acerca de Mª Esperanza Serrano Ferrer

Mª Esperanza Serrano Ferrer es Licenciada en Derecho por la Universidad de Zaragoza en el año 1995 y Secretaria-Interventora de Administración Local desde 2002. Ha prestado servicios en el Ayuntamiento de Torrente de Cinca (Huesca) y en la actualidad desarrolla sus funciones en el Ayuntamiento de Villanueva de Gállego (Zaragoza). Está especializada en Derecho Local de Aragón.

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  • 4 respuestas a Motivación de Conceptos Jurídicos Indeterminados: o es Interés Público o es Autonomía Local

    1. christian lucero dice:

      brillante artículo. Requiero contacto a mi email para intercambio de información y solicitar tu ayuda en caso real y actual de violacion a ddhh en Chile por la Corte Suprema.

    2. alexandra zuñiga mora dice:

      Me parece muy interesante su comentario, estoy realizando una investigación sobre los conceptos jurídicos indeterminados y si es posible me gustaría contactarla para intercambiar alguna información. (Costa Rica)

    3. es interesante la diferencia existente entre INTERES GENERAL y el otro concepto BIEN COMÚN…El interés general es el del Estado , el Bien Común es el de los iudadanos, o sea, el conjunto de derechos fundamentales que tiene el pueblo dominado por el estado.LLamativo que todo se haga por Interés General….O no…

    4. interesante muy interesante el articulo, la verdad y yo me pregunto ¿por que en los ayuntamientos hay tantos navajazos por pillar el sillon de urbanismo y obras? es que todos quieren ser concejales de urbanismo, por algo sera…por algo sera…a ver si se me ocurre ¿por que se mueve mucho dinero? y por donde pasa el dinero siempre se queda pegado a las paredes… huyyyy que tonto estoy….. pero como se me puede ocurrir eso, deve de ser que me a afectado el calor a la cabeza

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