En mi anterior comentario quedaba planteado el problema del libre acceso a la información en su proyección sobre procedimientos en curso o terminados. Así, frente a los amplios términos del artículo 35.h) LAP y la remisión a la LTAI que realiza el artículo 37 LAP, recordaba cómo el artículo 35.a) LAP, no modificado por la LTAI, mantiene entre los derechos de los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y el derecho a obtener copias de documentos contenidos en ellos. ¿Es posible deducir del texto legal finalmente resultante la voluntad del legislador de realizar un diferente tratamiento de unos y otros? Ciertamente, cualificada doctrina distingue entre procedimiento y documentos obrantes en el expediente, que permite considerar terminado el documento, y plenamente accesible, al margen de que no haya concluido el procedimiento. Sin embargo, resulta evidente la posible afección a los derechos de los interesados que la plena aplicación del libre acceso a la información pública, si por pública se entiende la obrante en procedimiento no concluidos, puede llegar a producir.
Resulta interesante examinar esta cuestión conforme a la normativa municipal de Administración electrónica y transparencia del Ayuntamiento de Zaragoza. Así, la regulación del derecho de acceso en la Ordenanza de administración electrónica (en adelante OEA) se basó precisamente en la indicación, mediante los correspondientes metadatos, de la posibilidad de acceso a los documentos de que se trate, así como de la circunstancia de que haya concluido o no el procedimiento correspondiente. Ello resultaba plenamente coherente tanto con el régimen de protección de datos como con la regulación del derecho de acceso establecida en el artículo 37 LAP previo a la LTAI, al que me referí en mi anterior comentario. Los interesados, y no otras personas, de acuerdo con dicho precepto y el artículo 35.a) LAP, podían acceder automáticamente a documentos electrónicos correspondientes a expedientes no terminados cuando así se indique en sus metadatos quedando obligados, en otro caso, a formular solicitud (art. 60.3 OAE). Tratándose de documentos electrónicos relativos a procedimientos ya terminados, siempre que no se vieran afectados por las limitaciones establecidas en el artículo 37 LAP, podían ser objeto de libre acceso por la ciudadanía y, si así se indica en los metadatos, de modo inmediato (art. 60.4 OEA). Actualmente, como expondremos más adelante al analizar el trámite de inadmisión, tales precisiones pudieran continuar siendo válidas al mantenerse la restricción del artículo 35.a) LAP, aun cuando parece previsible que se mantenga el actual debate doctrinal, en el nuevo contexto proclive a la transparencia y al libre acceso, acerca del acceso a información obrante en procedimientos en curso.
La LTAI sólo muy indirectamente pudiera referirse a esta cuestión en su artículo 18.1.a). En cambio, resulta absolutamente explícita la previsión del artículo 6.3.b) de la Ordenanza sobre transparencia y libre acceso a la información (en lo sucesivo OTLAI), que prevé, coherentemente con lo establecido en la OEA y una posible interpretación conjunta de las letras a) y h) del artículo 35 LAP, que “el acceso de los interesados a los expedientes en tramitación queda fuera del ámbito objetivo de esta Ordenanza y, por tanto, no tendrá el carácter de publicación ni de puesta a disposición. Solo una vez terminados los procedimientos la información obrante en los expedientes tendrá carácter de pública, y podrá publicarse y ser puesta a disposición con la finalidad principal de dar a conocer a la ciudadanía las decisiones municipales y los criterios que las rigen”.
El artículo 26 OTLAI, por lo demás, obliga al Ayuntamiento a publicar aquellos documentos obrantes en expedientes terminados “que tengan notoria relevancia pública o que establezcan criterios de actuación para el Ayuntamiento”, obligación que no debiera interpretarse como una exención de la genérica obligación de proceder a la publicación de otros documentos obrantes en expedientes terminados cuando, de conformidad con la LTAI y la propia OTLAI, tengan la condición de información pública. Puede evitarse de este modo que esta norma genere confusión en relación con la regulación de la información pública sujeta a publicidad activa y libre acceso que, muy frecuentemente y como se desprende de la simple lectura de lo anteriormente expuesto, incorporará documentos obrantes en expedientes relativos a procedimientos terminados. No parece coherente, por tanto, interpretarla limitando ahora tal posibilidad única y exclusivamente a aquellos supuestos en que tales documentos “tengan notoria relevancia pública o que establezcan criterios de actuación para el Ayuntamiento”. Así, la relevancia pública de la información parece que es la que justifica y exige, y esta sería la única virtualidad del artículo 26 OTLAI, la exigencia y no la limitación, su inclusión entre la información pública, como regla general, mientras que la referencia a documentos que establezcan criterios de actuación parecen hallarse incluidos en el artículo 19.1.h) OTLAI o incluso en el artículo 7.a) LTAI.
Por lo demás, ha de tenerse presente que la LTAI, sorprendentemente, no establece régimen transitorio ni disposición derogatoria. Sin embargo, sí muestra una notable prudencia en la regulación de su entrada en vigor, tras la modificación de la disposición final novena del proyecto de ley a su paso por el Senado. Así, si el proyecto de ley preveía que entraría en vigor “el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, excepto su Título I [el dedicado a la transparencia de la actividad pública], que entrará en vigor al año de dicha publicación”, la LTAI establece ahora que “la entrada en vigor de esta Ley se producirá de acuerdo con las siguientes reglas: – Las disposiciones previstas en el Título II entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. – El Título Preliminar, el Título I y el Título III entrarán en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. – Los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de un plazo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta Ley”.
De este modo, se establece un modelo gradual para la puesta en práctica de la nueva normativa, del todo coherente con la complejidad técnica y organizativa que puede revestir. Aparentemente, tan solo la regulación del buen gobierno en el Título II LTAI entraría en vigor de manera inmediata (al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado), pero dado que la vacatio legis de un año desde dicha publicación tan sólo se refiere al Título Preliminar, el Título I y el Título III, pero no a la parte final de la nueva norma, cabe afirmar que entraría esta en vigor, incluida la relevante modificación de los artículos 35.h) y 37 LAP, a los veinte días de su publicación. Algún criterio habrá de aplicarse respecto de esta cuestión, en la que entran en conflicto el interés público en la transparencia y la seguridad jurídica. Pudiera resultar razonable entender que, por conexión, la modificación de lo establecido en los artículos 35.h) y 37 LAP sólo entrará en vigor cuando lo haga el nuevo régimen jurídico de acceso a la información pública, pero la cuestión dista mucho de resultar clara.
Por lo demás, el plazo de adaptación de dos años otorgado a Comunidades Autónomas y Entidades Locales para adaptarse a las obligaciones contenidas en la LTAI resulta coherente con la complejidad que revisten. Sorprende, en todo caso, que dicho plazo se limite a Comunidades Autónomas y a Entidades Locales y no alcance a otras entidades sujetas a la LTAI, por razones semejantes. Queda mucha tarea por delante para lograr la ahora ansiada transparencia. No bastan normas para ello, aunque sean sin duda necesarias. Pero es la hora de la gestión.
