Archivo de la etiqueta: Financiación

(Viene de la segunda parte)

3.    Contradicciones

3.1  Corrupción

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en su Plan Estratégico 2011-2016, en la Visión, y en el punto número 5, establece “Fomentar la lucha contra la corrupción”. Y en diversos Foros y Congresos se ha insistido en la prevención de la corrupción y el fraude y el importante rol que las entidades de fiscalización deben desempeñar en este esfuerzo. Sin embargo, “un día sí y otro también se destapan casos de corrupción, mala gestión y despilfarro (…) en administraciones que deben ser fiscalizados por las instituciones de control, ante la pasividad de muchas de ellas” apunta Luis Ma. Ordoki, y la Asociación de Examinadoras de Fraudes de los Estados Unidos, conocida por la sigla ACFE, publicó en el año 2006, un estudio realizado mediante encuestas a profesionales certificados en la investigación y lucha contra el fraude, acerca de ¿cómo se descubre el fraude? Y la respuesta fue, a través de la denuncia anónima, y en segundo, su descubrimiento accidental. Además, Juan Manuel Portal, con motivo de su toma de protesta como Auditor Superior de la ASF admitió “que el órgano fiscalizador debe estar cerca de la sociedad, pues son los ciudadanos lo que suelen darse cuenta de las irregularidades”. Y la omisión en la Declaración de Lima de haber dejado de lado la cuestión de la corrupción y el fraude, Bernhard Friedmann, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, afirmó “No es que faltara la disponibilidad para tratar el tema. Se antepuso la preocupación de la delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende de una relación de plena confianza entre el auditor y la entidad fiscalizada”[1]. Posteriormente se conoció en el mismo tiempo de la declaración antes referida, en los años 90, el Tribunal de Cuentas de España, exponía como material de estudio en sus seminarios un ejemplo de la desafortunada actuación de auditores que incurrieron en graves errores, uno de ellos, la confianza ilimitada de los auditores con la entidad fiscalizada (www.fiscalizacion.es, 7 de febrero de 2012).

El problema de fondo no es la contradicción que, mientras unos anteponen la confianza plena, otros descalifican la confianza ilimitada, sino que la auditoría se ha basado en la confianza. Ésta tiene dos acepciones, la primera manifiesta la esperanza que se alberga en la sociedad hacia el auditor o auditoría de su actuación. La segunda, exige se base en hechos y pruebas. Y la crisis de confianza en la auditoría y en las instituciones de fiscalización precisamente se debe a ciudadanos que han dejado de creer en los informes u opiniones de los auditores, en otras palabras, se duda del trabajo de auditoría. Y cómo no se va a generar la incertidumbre, si por ejemplo, en un Foro Internacional sobre Fiscalización se afirma “las entidades de fiscalización están constituidas ex profeso para combatir la corrupción y la impunidad”[2]. Y se reitera en, “Investigación acerca de la Actuación y Resultados de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) un estudio realizado a finales de 2007 por el Centro de Estudios de Opinión Pública de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde se ubica a la ASF “como un organismo con credibilidad para combatir la corrupción y contribuir a la mejora administrativa” (www.asf.gob.mx). Pero en otra titularidad de la ASF, se afirmó “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento anticorrupción”[3]. Por lo que no resultó extraño ni sorprendente que la diputada Esthela Damián Peralta, presidenta de la Comisión de Vigilancia de la ASF, al término de su gestión legislativa señalara “en materia de fiscalización no hay avances significativos que permitan adelantar un combate frontal al desvío de recursos o a la corrupción en el servicio público”[4].

Y el problema de la corrupción sigue siendo el talón de Aquiles en los organismos de control porque evaden enfrentar la contradicción entre lo que dicen sus instituciones rectoras y lo que hacen en su práctica cada una en lo particular. Resultando paradójico que mientras, Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, en su Proyecto Avance, afirme “La función de los Organismos de Control debe satisfacer las necesidades de información para la Gestión, en consecuencia, el control no puede limitarse a denunciar irregularidades contables o de legalidad” (www.fiscalizacion.es, 17 de febrero de 2008). Y, el titular de la Auditoría Superior de la Federación, indicó al tomar posesión, “su objetivo es impulsar auditorías forenses que buscan prevenir el mal manejo del dinero público” (prensa nacional, 10 de enero de 2010). Lo anterior, pareciera justificarse mediante el relativismo que sostiene ‘cada quien habla según sea su perspectiva’, y que se traduce ‘cada entidad de fiscalización hace y dice según sea su situación’. Lo que representa el ‘dejar hacer y dejar decir’ en el mundo de la auditoría y fiscalización, pero también ha significado las condiciones que han permitido diluir su responsabilidad. Porque nadie se atribuye responsabilidad en los graves endeudamientos públicos ni por los escándalos permanentes de fraudes y corrupción, y menos aún por la crisis en cada sociedad. Por ejemplo, “la GAO no tienen ninguna responsabilidad por la auditoría de las compañías del sector privado, como en Enron, estamos realizando una serie de acciones destinadas a ayudar al Congreso a decidir lo que debe hacer a la luz de la declinación y caída de Enron”[5]. Años más tarde, se demostró que las acciones de la GAO no ayudaron a evitar ni pre-ver el tsunami que provocó la crisis económica global, y por supuesto tampoco se les atribuyó responsabilidad. Así, las instituciones rectoras como Poncio Pilatos se ‘lavan las manos’. Mientras, el Auditor Superior de la ASF continúa afirmando “la confianza tiene como base elemental el creer en la existencia de una capacidad técnica determinada en el Órgano auditor”[6]. Más si la sociedad enfrenta una profunda crisis económica y social, para su resolución ya no basta la creencia sino la transparencia.

3.2  Transparencia

Un ideal ha terminado como fantasma, todas las instituciones de fiscalización hablan de él pero nadie lo ve. Y tal pareciera que mientras más se engañan en afirmar, la auditoría y fiscalización garantizan la transparencia, más se ocultan bajo el manto de la invisibilidad. Por esto, “prácticamente nadie se acuerda de las instituciones de control externo”[7]. O, como sostuvo, la Letrada del Tribunal de Cuentas de España, Pilar Jiménez Rius, “nadie ha mencionado al Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos autonómicos”[8] en referencia a que son los grandes olvidados de esta crisis en coadyuvar a la solución. Quizá, porque nadie se oculta tan bien como las instituciones de control.

Pero no podía ser de otra manera, si el discurso de las entidades fiscalización acerca de la transparencia resulta letra muerta, ¿o no es contradictorio hablar de transparencia cuando su actividad debe regirse por la secrecía y confidencialidad?

Conclusión

La auditoría, práctica fundamental en las entidades de fiscalización, no está constituida por el total de cuanto puede decirse de cierto sobre sus debilidades teóricas. Dado que en toda su historia ha reconocido sus verdades pero no sus errores. Y cuando han ocurrido las caídas de Enron, Lehman, el falseamiento de cuentas públicas, y la epidemia de fraudes y corrupción tanto en el sector público como privado, que reflejan la envergadura de la crisis actual, la ‘normalidad’ se ha impuesto a través del elogio y alabanza de las normas emitidas por la INTOSAI o GAO que representan las mejores prácticas a nivel internacional. Aceptando que siguen siendo ejemplo, dado su interpretación que lo ocurrido se ha originado por la ambición, falta de ética, laxitud en los controles, más cualquiera que sea la explicación se omite examinar, si la auditoría enseñada por los organismos normalizadores, su concepción, fundamentos y normatividad, ha dejado de dar respuesta a los retos de la sociedad actual. Por ejemplo, continúa sosteniéndose la tesis: la fiscalización es condición necesaria para la rendición de cuentas y transparencia. Pero se ignora, para qué la fiscalización construya transparencia se requiere necesariamente que la auditoria se demuestre en la claridad. No basta que los fondos públicos deban permanecer en caja de cristal, la auditoría necesariamente debe mostrarse a plena luz. Sin embargo, la perspectiva en el auditor, y por ende, en las instituciones de fiscalización se ha constreñido y limitado por supuestos que aceptan las normas como una práctica hermenéutica. Si, del dios griego Hermes, encargado en el Olimpo de llevar los mensajes secretos a sus destinatarios y una vez con ellos, era el que debía descifrarlos.

Cualquier semejanza con el papel del auditor no es coincidencia o casualidad. Como tampoco la primacía otorgada, nuevamente, a lo contable a través de su reforma y armonización. O, la rendición (no de cuentas sino de perder) la lucha contra la corrupción, de las instituciones de fiscalización. Al trasladarse la responsabilidad a otra instancia, a la Agencia, Oficina, o Comisión Anti-corrupción. Sin embargo, ambas pretensiones tienen en común, la exclusión de la auditoría  en  la agenda pública como tema de discusión, porque ¿Cómo se puede construir un andamiaje en la lucha contra la corrupción sino se transforman las entidades de fiscalización? No obstante que han fallado, o las firmas de auditoría (aunque se comprometan a presentar informes de transparencia)  permanecen más cómodas como portadoras e intérpretes de secretos que demostrar su imparcialidad.

Pero un gran escollo se presenta, si la auditoría se ha concebido desde su origen como técnica, y ésta, intrínsecamente es normativa, es decir, puede ser cumplida o no. Derivando que no existe ninguna garantía porque es una elección, y por tanto, conduce a la relatividad; donde cada auditor y cada uno de los entes de control asumen no sólo su libertad de decidir sobre sus acciones sino de justificarse y legitimarse, en tanto, práctica cerrada, distante de las miradas del ciudadano común.

No, no se puede seguir esperando que las entidades de fiscalización se transformen por voluntad de los legisladores, ni por iniciativa y esfuerzo de los ‘organismos normalizadores’ dado que éstos reproducen los supuestos y contradicciones que han limitado y sujetado que la verdad en la auditoría, sea pública o privada, se alcance a través de repetir los criterios de autoridad. Por ello se apela a la esperanza de la autonomía constitucional, construcción jurídica que pretende proteger a las instituciones de fiscalización de las intromisiones del interés político y económico, pero que finalmente evade reconocer, la auditoría como instrumento o herramienta básica en la fiscalización constituye el obstáculo mayor para transformar las entidades de fiscalización superior porque es acrítica, autoritaria, y anti-democrática (las tres As). Más, sí se podría cambiar la auditoría y las entidades de fiscalización, si se convirtiera realmente en disciplina, como forma de conocimiento, de diferenciar la realidad pública de la privada, de determinar que cada una tiene su propio objeto de estudio y en correspondencia su método. Sí, lo antes expuesto nos sitúa en un horizonte conceptual extraño, que ya no sostiene que la independencia y objetividad sean valores permanentes sino que deben demostrarse en cada revisión. A la luz no en la oscuridad. Luego, la garantía de independencia en las entidades de fiscalización no será producto de un decreto legislativo sino de una construcción metodológica que se deberá llevar a cabo, auditoría tras auditoría, y entonces, los valores en la auditoría y fiscalización no serán inmanentes o  naturales sino que deberán demostrarse en cada práctica en su concreticidad.

Viene de la primera parte

2. Los supuestos

2.1  La normatividad

Desde el comienzo se ha establecido que la normatividad en la auditoría es condición sine qua non, constituyente de los requisitos esenciales que deberá observar el auditor para llevar a cabo su actividad. Tal como lo ejemplifica, el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, “Es necesario señalar que, a nivel internacional, las Normas Internacionales de Auditoría (NIS’s) de la IFAC se han convertido en un referente en la profesión. Es más, la INTOSAI está adoptando las NIA’s a través de unas Directrices que, junto con la Declaración de Lima, el Código de Ética y las Normas de Auditoría constituyen el cuerpo normativo de esta institución”[1].

Pero, en comentario al artículo referido, Antonio Minguillón Roy, Auditor de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, le advierte a Luis Ma. Ordoki, “Creo que has olvidado un aspecto tan importante o más que los que has expuesto en el artículo, lo pondré en forma de pregunta: ¿alguna vez los OCEX dirán clara y explícitamente cuáles son las normas técnicas de auditoría/fiscalización que aplican en su trabajo?[2]. Y ciertamente, el autor olvidó en su análisis de los OCEX, la normatividad.

Luego, cómo explicar el análisis de la realidad de los Organismos de Control Externo en España (Ordoki, Urdazi) que enumera deficiencias, tales como:

1.- Instituciones poco independientes.

2.- Instituciones burocratizadas y poco eficientes.

3.- Pocos informes y desfasados en el tiempo.

4.- Muchas áreas de la gestión pública sin control.

5.- Escasa incidencia de las auditorías operativas y de gestión.

6.- Informes farragosos e ininteligibles.

7.- Instituciones de control poco visibles ante la sociedad.

Y no considere o involucre a la normatividad. Puesto que concluye, las deficiencias son debidas, en primera instancia, a instituciones de fiscalización que no saben comunicar su trabajo. Y en segunda, las instituciones no son abiertas.

En cuanto a la primera, resulta opinión generalizada entre los académicos y profesionales de la fiscalización en situar la indagación básica en la comunicación, en la mejora del lenguaje, y como Antonio M. López, explica “en la actualidad, una de las cuestiones de mayor polémica se refiere a la utilidad de la presentación del trabajo de auditoría a través del correspondiente informe (…) Estos aspectos, junto con la existencia de un déficit de cultura en materia de auditoría y control, limitan significativamente la utilidad de los informes de auditoría pública, con lo que producen un cierto desencanto en sus usuarios”[3]. Pero, ¿cuándo se rompió el encantamiento en los ciudadanos de la auditoría y entidades de fiscalización?

Cuando el imperio de los requisitos no ha sido suficiente para evitar que la independencia y objetividad de un trabajo de auditoría queden en retórica. Muestra de la incongruencia entre lo que se dice y hace, y conduzca a la falta de certidumbre de su práctica y desconozca si incide en la gestión. Lo cual demostraría la afirmación del titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación del Congreso, “no hay una investigación organizada y técnicamente rigurosa que demuestre en forma agregada y a detalle los efectos de la fiscalización en la gestión pública”[4].

Porque toda la historia de la auditoría y fiscalización ha estado enfocada en los efectos pero no en las causas. Por esto, en segunda instancia, las instituciones de fiscalización son cerradas, derivado de una práctica que priva la información. Es decir, los auditores que se encuentran desarrollando su actividad en el campo público, su práctica no es pública. Otra contradicción entre el decir y hacer. Y aunque se pretenda que con la publicación del informe de auditoría se cumple con el principio de publicidad, la secrecía caracteriza a la fiscalización.

Pero la transparencia va mucho más allá de publicar el informe. Se cumpliría si se demuestra la totalidad del proceso de auditoría, y no, mediante lo innecesario de un compromiso del auditor con la ética o la rendición de cuentas, tampoco sería de la esperanza (convertida más en ilusión) permanente en los legisladores de cambiar el modelo de fiscalización, ni el engaño que siembra la esperanza que la autonomía o independencia sean generadas por decreto legislativo, y menos mantener la creencia que los responsables de las entidades de fiscalización encuentren una forma o refugio de aislarse de la política  Y mientras se continua enfatizando  “La necesidad de reformar a las instituciones de Control Externo para que puedan servir a la causa de la transparencia y la mejora de la gestión financiera pública”[5]. Y en la recapitulación final, Ordoki opine “las deficiencias de funcionamiento de nuestras instituciones responden al propio modelo de control establecido”. Y, agrega, “la reforma no está solo en las manos de sus responsables sino también, en muchos aspectos, de los legisladores, que debiera introducir con decisión, cambios esenciales”.

En el fondo no se ha re-conocido, verdaderamente, la crisis en la auditoría y en las instituciones de fiscalización, por ello, la crítica del diagnóstico de realidades concretas debiera permitirnos reconocer que la problemática en las instituciones de fiscalización, sus deficiencias o debilidades son de carácter general o global. Aunque la ‘normalidad’ ha eximido a lo general y sea la razón de que la normativa no está en el banquillo de los acusados, ni lo ha estado la auditoría, no obstante que desde Enron a Lehman Brothers, desde Grecia a la crisis del euro, se ha culpado a los contables y reguladores de engañar. Pero la auditoría privada ha resultado indemne, al continuar solicitando los gobiernos y los parlamentos, a las firmas de auditoría que ejerzan las funciones que tienen encomendadas las instituciones de fiscalización. Y en este sentido, éstas siguen siendo parte del problema y no de la solución.

Y lo farragoso e ininteligible no solamente de los informes de auditoría sino de toda la actividad en las instituciones de fiscalización no es producto de la incomunicación entre emisores y receptores, como tampoco se origina en la redacción deficiente de los auditores, ni por la falta de cultura en materia de fiscalización de los ciudadanos, es más bien por una verdad de la auditoría que ha estado erróneamente entendida, al reducirla a la coherencia de que dichos informes sean consecuencia de las normas. Antonio M. López, lo ejemplifica, la auditoría en el sector pública tiene el objetivo “de establecer el grado de correspondencia entre dicha información y los principios y normas establecidos”[6]. Pero, sí las normas son transgredibles, sí el auditor puede cumplir o no con la normatividad. Luego entonces, ¿Qué significado tiene la validez o garantía de una práctica supuestamente profesional que legítima el manejo de los fondos públicos con base en la elección, de una opción u otra, que permanecen en la subjetividad del auditor?

No obstante la grave crisis en Europa, las instituciones rectoras de fiscalización permanecen sumidas en la ‘normalización’, sosteniendo, “Las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) constituyen una importante fuente de inspiración para las normas aplicadas por los auditores del sector público”[7]. En consecuencia, cómo las entidades de fiscalización, y el propio Tribunal de Cuentas Europeo, podrán contribuir al debate de las normas de auditoría y proponer respuestas a la crisis, si dan por supuesto la legitimidad de las normas, fuera de toda duda; entonces, cómo pensar en la transformación, sí en la mayoría no se ha gestado la necesidad de cambiar. Dado que  lo ‘normal’ ha sido aceptar sin cuestionar la normatividad. Y como se apunta “las normas cumplen un papel orientador del trabajo contable y dejan amplios campos al ejercicio del criterio profesional. Dicho de otra manera, son amplías y flexibles, permiten un ejercicio hermenéutico, de considerable discrecionalidad”[8]

2.2 El papel del auditor

La auditoría, tradicionalmente, ha sido resistente al cambio. Por lo tanto, resulta difícil reconocer que debe transformarse, y aún más, pensar que su papel es cambiante. Derivado por una parte, en atribuir las deficiencias y limitaciones a las instituciones de fiscalización pero no a su herramienta,  la auditoría. Luis Ma. Ordoki, acepta lo primero pero no lo segundo, al manifestar “la actual situación de crisis (…) han dejado al descubierto que nuestras instituciones de control, como otras instancias supervisoras, no han estado, en muchos casos, a la altura de las circunstancias o de lo que de ellas se esperaba”. Y, cómo se va a cuestionar la herramienta o instrumento, si el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, afirma “No cabe duda de que, la auditoría pública es uno de los métodos de control y seguimiento más idóneos para verificar la gestión pública”[9]. Lo que ha conducido a la otra parte, creer que la realidad pública cambia pero la auditoría no. Cuando él mismo Consejero, afirma “Evidentemente los Organismos de Control Externo deben procurar una adaptación permanente a una realidad cambiante. En este sentido, uno de los retos principales que deben asumir es la realización de trabajos de fiscalización que resulten novedosos”[10]. Pero, cómo se generará la innovación sí la auditoría y fiscalización han pasado a constituirse con base en pretensiones que han carecido de rigurosidad y comprobación conceptual, y al final, han excluido la posibilidad de que sus principios y normas puedan revelarse como completamente infundados.

Por consiguiente, en el mundo de la fiscalización se repiten incesantemente, frases como: “Las Entidades de Fiscalización Superior cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos”; “La fiscalización constituye uno de los mejores instrumentos para garantizar la eficacia de los planes y programas de desarrollo económico y social”; y, “El papel del auditor es garantía de la transparencia de la información financiera”. Originando la ‘normalización’ de los análisis, al expresar “como puede suponerse, es fundamental el papel y la función que cumplen las instituciones de control externo de fondos públicos, que tienen asignada, como función esencial, la fiscalización de la gestión financiera pública”[11]. De lo anterior cabe hacer énfasis, en primero que todo el pensamiento de la auditoría y fiscalización se ha basado en la suposición, es decir, en suponer que la auditoría o fiscalización tienen determinados atributos o características sin estar completamente seguro de ello. Y segundo, afirman que cumplen pero no funcionan. Lo que indica la contradicción no solamente como manifestación particular en el Secretario General de la Cámara de Cuentas de Navarra, sino característica general en el pensamiento de la fiscalización.

CONTINUARÁ

Prólogo

En tiempos inciertos como los que vivimos hoy, el debilitamiento de las instituciones públicas resulta evidente. Pero, no lo es tanto, si se pretende demostrar que las entidades de fiscalización, sean auditorías superiores, contralorías generales, tribunales de cuentas, u otras denominaciones,  se encuentren agotadas o sumidas en la inutilidad; no obstante su marginación o se demande su extinción. Por ello conviene analizar un diagnóstico sobre la realidad de las Instituciones de Control Financiero Externo en España, que establece en lo medular, “en muchos aspectos de su actuación, estas instituciones de control externo no funcionan (…) pero no es momento de eliminarlas sino de reformas profundas del actual modelo, para ponerlo al día y hacer que funcione”[1]. Dado que se nos presenta como un buen diagnóstico, asertivo, que ha puesto suficiente atención en los hechos y la realidad estudiada, y que ha derivado en una explicación con bases sólidas sobre las deficiencias del funcionamiento de las instituciones de control externo en España, y en las líneas de reforma para mejorar su funcionamiento. El cual generó comentarios de sus Pares, al calificar el artículo de extraordinario, valiente, y exclamando ¡Enhorabuena! Sin embargo, lo anterior desvía y confunde el empeño de lograr mejores diagnósticos y propuestas, al no poner en duda sus afirmaciones, de no cuestionar las limitaciones, supuestos y contradicciones del pensamiento en la auditoría y fiscalización.