“Los recursos públicos son, por definición, limitados (…). El nuevo reto, desde la perspectiva de la eficiencia, consiste en mantener el alto nivel de tutela judicial –y de control de legalidad de la Administración– con el gasto público estrictamente necesario. Desde esta perspectiva se pueden afrontar dos realidades. La primera es el altísimo número de procesos contencioso-administrativos en España. La segunda es la actual estructura proceso contencioso-administrativo”. Estas ideas son algunas de las primeras que pueden leerse en la propuesta de anteproyecto de Ley de eficiencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa de la sección especial para la reforma de la Ley reguladora de dicho orden jurisdiccional de la Comisión General de Codificación, fechada a marzo de 2013.
La propuesta parte de un somero análisis estadístico de la litigiosidad en España y en los países de nuestro entorno inmediato, advirtiendo expresamente de las reservas precisas frente a tales estadísticas, que comparan realidades no homogéneas, combinado con la estadística de estimación de recursos. Y sobre tales bases propone, en primer lugar, un conjunto de medidas tendentes a lograr la evitación de litigios, reforzando los controles de legalidad de la actuación administrativa mediante la creación de órganos administrativos independientes; previendo la posible suspensión en sede administrativa de procedimientos masivos cuando esté pendiente un recurso contencioso sobre el mismo tipo de asuntos; mejorando la regulación de los pleitos testigo y de la extensión de efectos de sentencias; y modificando profundamente la regulación del recurso de casación potenciando su función como cauce generador de jurisprudencia.
La primera de las medidas dirigidas a reducir la litigiosidad es la regulación del control de legalidad por órganos administrativos independientes se plantea siguiendo el modelo orgánico de los recientemente implantados tribunales administrativos de contratos públicos, con garantía de independencia y posible incorporación de profesionales externos, que podrían resolver los recursos de alzada y reposición, y no un recurso especial como en materia de contratación del sector público, realizando un estricto control de legalidad. Estos órganos independientes tendrían también la función de aclaración abstracta de dudas interpretativas relativas al derecho aplicable por los órganos de una misma Administración pública. La propuesta crea directamente las comisiones de empleo público, extranjería y tráfico.
La suspensión de procedimientos administrativos en materias pendientes de pronunciamiento en sede contenciosa viene a resolver una deficiente regulación del tratamiento administrativo y judicial de asuntos masivos o colectivos. En esencia, la propuesta de la sección especial plantea la posibilidad de que el interesado que conozca que un asunto similar al suyo ha sido ya resuelto por la administración y se encuentra sub iudice pueda instar la suspensión del procedimiento sin efectos adversos pero evitando una potencial resolución desfavorable y ahorrándose los costes de un hipotético litigio impugnatorio.
También se plantea una nueva regulación de la “litigiosidad en masa” la modificación de la regulación incidiendo sobre la actual normativa de extensión de efectos y pleitos testigo. Así, conforme a la reforma, cuando exista una sentencia testigo desfavorable para los intereses de otros recurrentes, estos ya no podrán optar por continuar sus respectivos procesos, sino que podrían únicamente optar entre el desistimiento y la extensión de efectos siendo ésta la opción que operaría ope legis en defecto de opción del interesado. La extensión de efectos, por otra parte, no operará en materia de personal ni cuando existan pronunciamientos firmes contrarios a sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional; se suspenderá cuando, aun existiendo sentencias firmes, estén en tramitación recursos ante Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional; resultará incompatible con la simultánea o posterior interposición de recurso contencioso-administrativo por quien la haya instado contra resolución sobre idéntico tipo de asunto; atribuye la competencia para acordar la extensión de efectos en primera instancia a la administración y sólo en defecto de actividad administrativa a la jurisdicción; y, acordada por auto, puede éste ser objeto de los recursos de apelación o de casación como si de sentencia se tratase, pues sus efectos produce.
La última de las propuestas reductoras de la litigiosidad trata de mejorar la producción de jurisprudencia. Para ello se reforma profundamente el recurso de casación, con trámite simplificado y nuevo régimen de suspensión de las sentencias recurridas, suprimiendo la delimitación objetiva de las sentencias potencialmente recurribles, que serían todas en lo sucesivo (salvo las relativas al derecho de reunión y contencioso-electoral), pudiendo el Tribunal seleccionar aquellas que puedan hacer conveniente una interpretación uniforme mediante jurisprudencia. Se suprime el recurso de casación en interés de ley (no el de unificación de doctrina), pero la novedad esencial radica en que, con la regulación propuesta, la admisión pasa a ser una decisión objetiva del Tribunal basada en la existencia de “interés casacional objetivo” y no en el cumplimiento de una serie de requisitos formales y de la alegación precisa de un defecto jurídico en la sentencia impugnada. La casación, de este modo, deja de ser un instrumento primariamente enfocado a la satisfacción de intereses y derechos subjetivos y se convierte en instrumento dirigido a la formación de jurisprudencia. No existe derecho a la admisión de la casación en función del cumplimiento de requisitos formales, lo cual se plasma en la posibilidad de denegar la admisión mediante providencia de inadmisión, reservándose el auto, motivado, para las decisiones de admisión a trámite.
Los riesgos de una regulación legal como la expuesta han de valorarse desde la perspectiva de la tutela judicial efectiva. De ello es consciente la sección proponente. No se trata de cerrar la puerta de la jurisdicción a los ciudadanos sino de articular otros procedimientos, más eficaces incluso, para resolver sus conflictos con la administración, especialmente en la propia sede administrativa. Tal será el canon con el que deberá juzgarse la reforma, y no parámetros únicamente económicos.
Eso sí, el trabajo de la sección especial de la Comisión General de Codificación no quedó limitado a la regulación del acceso a la jurisdicción. También se proponen otras medidas de orden procesal y administrativo a las que me referiré en el siguiente comentario.
